水资源安全直接影响公众的社会福利水平、粮食安全保障程度、经济社会持续健康发展速度、生态环境质量甚至是社会公平

  现代水利周刊：2011年中央1号文件和中央水利工作会议都强调，要实行最严格水资源管理制度。今年1月，国务院发布了《意见》；今年两会期间，国务院总理在政府工作报告中也强调要实行最严格水资源管理制度。您认为国家如此重视水资源的管理说明了什么？

  王建华：近一个时期，党和国家在重要文件和工作报告中一再强调要实行最严格水资源管理制度，并出台《意见》，说明了三个方面的问题：一是水资源问题是涉 及国计民生和可持续发展的重大基础性和关键性问题。水是生命之源、生产之要、生态之基，水资源安全直接影响公众的社会福利水平、粮食安全保障程度、经济社 会发展速度、生态环境质量甚至是社会公平。二是当前水资源形势十分严峻，解决水资源问题的需求十分迫切。受水资源本底条件和经济社会规模与发展阶段的影 响，加上全球气候变化的背景，我国水资源短缺、水环境污染、水生态退化以及用水浪费等问题十分突出。三是解决水资源问题的难度很大。我国水资源问题是一个 综合性问题，解决水资源问题，不仅要进一步完善水资源调配工程体系，也要通过强化转变传统粗放的水资源开发、利用方式。这既涉及宏观的产业布局优化和经济 发展方式转型，也包括微观的节水减排工艺技术升级改造，不仅要满足未来发展需求，还要偿还历史欠账。

  《意见》将“三条红线”落实情况作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据，为水资源管理建立了更有力的组织和制度保障

  贾绍凤：《意见》明确提出了2015、2020、2030年全国用水总量、用水效率、重要河湖水功能区划达标水平的“三条红线 年全国用水总量不超过7000亿立方米、万元工业增加值用水量降低到40立方米以下、农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上、主要污染物入河湖总量控制 在水功能区纳污能力范围之内、水功能区水质达标率提高到95%以上。

  特别值得注意的是，《意见》提出县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，并将“三条红线”落实情况作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据，为水资源管理建立了更有力的组织和制度保障。

  现代水利周刊：为什么叫最严格水资源管理制度？与其他资源管理制度相比《意见》有哪些特点？

  贾绍凤：叫最严格水资源管理制度，是因为制度设立了“三条红线”以及不许越过“红线”的相关制度保障。

  王建华：与其他资源管理制度相比，最严格水资源管理制度具有4个鲜明特点：一是制度系统更加完整和严密，《意见》对水资源开发、利用、废污水排放和再生 水利用等均作出了规范要求，实行的是社会水循环的全过程管理。二是管理手段更加严厉，实行取、用、排水的“三条红线”管理，并在管理的措施上，多次用到 “不予”、“禁止”、“一律”等字词，切实体现了管理的刚性和严厉性。三是管理方式更加精细。《意见》明确提出了2015、2020和2030年管理目 标，实行分阶段定量化考核，同时要求加强年度过程管理，并在保障措施上专门对“健全水资源监控体系”作出了规定。四是管理主体更加明确。规定“县级以上地 方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责”，同时将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会持续健康发展综合评价体系，并对 考核程序和部门分工作出规定。

  世界上没有任何一个大国像中国这样制定全国、分省乃至更基层的“三条红线”控制指标

  贾绍凤：可以说，最严格水资源管理制度是中国自身历史纵向比较的最严格，与以往的粗放管理相比是至今为止最严格的；也可以说与世界大国的水资源管理相比是最严格的。世界上没有任何一个大国像中国这样制定全国、分省乃至更基层的“三条红线”控制指标。

  王建华：最严格的水资源管理制度中的“最严格”，还是针对不合理水资源开发利用行为管理上的最严格，包括过量取水、低效或浪费用水和超量排污。

  将经济社会系统对水资源和生态环境系统的影响控制在可承载范围内，既是对经济社会系统取水、用水和排水等行为的约束，也是水资源配置、节约和保护的管理目标

  现代水利周刊：《意见》的主要内容概括起来，就是确定“三条红线”、实施“四项制度”。提出“三条红线”和“四项制度”是基于怎样的考虑？

  王建华：“三条红线”和“四项制度”是最严格水资源管理制度的基本制度框架和主要制度内容。这一制度设计主要针对我国当前面临的主要水资源问题以及制度落实的薄弱环节。

  当前，我国水资源面临需求过大带来的缺水问题、开发过度导致的水生态退化问题、排污超量引发的水环境污染问题。通过科学划定水资源开发利用总量控制、用 水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，将经济社会系统对水资源和生态环境系统的影响控制在可承载范围内，既是对经济社会系统取水、用水和排水等行为 的约束，也是水资源配置、节约和保护的管理目标。

  在此基础上，形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理制度。为 保障制度目标的实现，针对传统水资源管理责任主体不明晰、落实不到位等情况，结合我国行政管理体制构架，提出“建立水资源管理责任和考核制度”，明确“县 级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责”，并“将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会持续健康发展综合评价体 系”，明确“国务院对各省（自治区、直辖市）的主要指标落实情况做考核”，“考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人 综合考核评价的重要依据”，有效解决了目标管理的主体和程序问题，促进了制度目标实现和绩效提升。

  王建华：有3个突出特点：一是“实”。具体通过目标定量化管理、实效化的制度建设以及切实有效的保障措施加以落实。二是“严”。这是最严格水资源管理制 度的最大特点，具体通过“三条红线”目标制定，严格制度建设与实施，健全水资源监控体系以及确立管理的目标与责任考核制度来实现。三是“系统”。《意见》 在明确“三条红线”不同时期管理目标的基础上，对“三条红线”管理制度建设的详细的细节内容作出了全面规定，并提出包括建立水资源管理责任和考核制度、健全水资 源监控体系、完善水资源管理投入机制、健全政策法规和社会监督机制等内容在内的保障措施，对于制度规则、制度设置、制度执行主体与奖惩措施均做出了明确规 定，是一个逻辑完整的制度系统。

  贾绍凤：实行最严格水资源管理制度与普通大众紧密关联。一方面，普通大众家庭用水、个体生产用水或其所在单位用水，都会受到更严格的管理；另一方面，普 通大众会享受实行最严格水资源管理制度的实惠，饮水安全将得到更好保障，水污染会得到一定效果控制，水环境也会得到极大改善。

  王建华：水是经济社 会发展的基本要素。实行最严格水资源管理制度与每一个人都有密切的关系，具体体现在3个方面：一是实行制度将会驱动社会公众的生产生活方式发生转变，受外 部刚性约束影响，公众的生产模式和生活方式将向节水减排方向发展，如农民的耕作将更看重节水灌溉、人们的日常生活将更看重节水。二是实行制度将会带来 社会文明理念和水平的提升，促进水资源节约的推广和保护意识的增强，逐步营造水资源绿色消费的社会氛围，推动社会文明进步与发展。三是实行制度将会通过价 格等经济调节因素作用于社会公众，通过市场这只“看不见的手”去改变每个用水者的用水行为。

  王建华：落实好最严格水资源管理制度一定要做好5个环节：一是科学规划。在深入掌握水资源管理实践需求基础上，制定好制度建设方案，特别是要科学拟订“红 线”管理目标，系统确定制度建设内容，健全制度实施措施。二是严格实行制度的过程管理。建立健全最严格水资源管理制度实行与过程管理机制，将“红线”目标 落实分解到日常工作中，强化过程管理和阶段性评估。三是严格制度绩效考核。规范考核程序、科学考核方法、落实考核结果，以考核促进制度建设。四是完善制度 支撑和保障，包括完善制度建设的资金投入保障、管理体制保障，健全基础信息支撑系统、科学技术支撑系统，切实保障制度有效实施。五是加强制度建设的评估改 进。在日常管理中加强制度建设的滚动评估，实时改进。同时，在强化制度阶段性考核和终期考核的绩效评估，及时有效地发现问题、总结经验。

  贾绍凤：除上述外，还应该建立“三条红线”信息公开制度，赋予社会公众监督、检举的权力，发动全社会的力量来帮助督促和落实。

  现代水利周刊：在实行最严格水资源管理制度中是否会考虑设定一个评价体系？如果会的话，评价体系应该包括哪些内容？

  王建华：我觉得应设定。这个评价体系应当包括4个内容：一是制度建设内容的评估。重点从制度的规则条文、设置、执行主体与奖惩措施来评估制度系统建设 的完整性和有效性。二是实施过程评估。分别考察最严格水资源管理制度的规划环节、实施环节、考核环节的科学性和执行力。三是制度建设投入评估。对制度建设 人、财、物投入情况做评估。四是制度绩效评估。这包括红线目标实现情况评估、制度建设效益效果评估、制度建设经验总结与思路改进等。通过评估系统掌握一 个地区最严格水资源管理制度有没有建设、如何建设、建设得怎样等相关情况。

  现代水利周刊：除此之外，您认为，在实行最严格水资源管理制度时还需要注意哪些问题？

  王建华：实行最严格水资源管理制度，最关键还是要解放思想，重新认识问题。一要认识最严格水资源管理制度建设不是要约束经济社会用水和发展，而是要实现 水资源的可持续利用。二要认识最严格水资源管理制度建设是一个系统过程，要健全各类政策法规，要配套实施的管理基础设施，还要改革实施过程中的体制机制、 落实制度管理的奖惩措施等。三要认识最严格水资源管理制度建设是一个长期持续的过程，要在实践中不停地改进革新、探索和坚持，只有认识到位了，才能为解决体制、 投入、保障等问题奠定基础。

  贾绍凤：有两个方面的工作需要同时开展：一要尽快健全水资源监测体系。如果不建立密度足够、精度足够的监测体系， 就无法把“三条红线”落实到各个地市、区县。二要把以行政为主的“三条红线”管理制度与利用水市场优化配置经济用水的市场机制有机结合，加快建立健全水资 源配置的市场机制。