原标题：【先睹为快】陈祖军：华东沿海城市水资源安全基本概念及未来战略示范研究

  （1、上海市水务（海洋）规划设计研究院，上海：200233；2、南京工业大学，南京：211816；3、上海市政工程设计研究总院（集团），上海：200098）

  摘要：水资源安全一直是关系国计民生的重大问题，事关国家、流域、区域或城市经济社会的可持续发展和生态文明建设。文章开展了水资源及水资源安全的基础理论、沿海城市水资源安全的内涵、外延及其特征等的研究与辨析，综述了水资源安全保障或发展的相关理论、技术方法或方法、政策与对策等方面的研究与实践进展；分析评估了华东沿海城市水资源特性、现状及安全保障问题；以上海水资源安全保障为例，研究提出了新时期及未来华东沿海城市水资源安全保障或发展的战略体系与框架，包括目标层、体系层、战略层、战术层和保障层等。

  水是生命之源、生产之要、生态之基；水资源既是基础性自然资源和战略性经济资源，是经济社会持续健康发展的重要支撑，是生态与环境的重要控制性要素[1]。发展是人类社会永恒的主题，任何国家、流域（区域）、城市发展离不开水资源，良好的水资源禀赋及其可持续开发利用条件是水资源安全的基石，将有力地支撑其经济社会可持续发展，也将促进区域水生态环境的良性发展和生态文明建设。

  华东苏浙沪“两省一市”沿海地区是我国公认的经济发达地区，其经济发展、社会进步、对外开放程度等均处于全国领头羊，对促进全国经济繁荣、社会持续健康发展等方面做出了巨大贡献，在现代化建设中更是起着率先和引领作用。该地区土地总面积21.02万km2，仅占全国2.2%；2014年区域GDP达12.88万亿元（全国63.65万亿元），占全国的20.2%；人口为1.57亿人（全国13.68亿人），占全国的11.5%。而华东沿海连云港、盐城、南通、上海、杭州、嘉兴、绍兴、宁波、舟山、台州、温州等城市，又是该地区人口增长和经济社会持续健康发展、资源能源消耗和生态环境压力等高度集中区域，尤其在水资源和水生态环境需求与压力方面。有关的资料已显示[2-5]，华东沿海城市受区域气候平均状态随时间的变化、海平面上升及其他陆海交汇水文气象因素导致的区域水资源紧缺态势及水资源过度开发利用导致的区域水生态环境不佳状况等制约显著，多年来一直是城市快速、良性发展的瓶颈问题。本世纪至今，《江苏沿海地区发展规划》、《浙江海洋经济发展示范区规划》、《浙江舟山群岛新区发展规划》、《长江经济带发展规划纲要》、《长江三角洲城市群发展规划》等国家对华东沿海城市及生态环境建设相继提出了新规划要求，《上海市城市总体规划（2015-2040）》（以下简称“上海2040”）[6]业已上报国务院审批并拟实施，为此，未来华东沿海城市发展将陆续驶入快车道，不过，城市发展对区域水资源安全保障和水生态环境安全需求压力更大，沿海城市亟待结合国家和地区发展新形势，尽快加强水资源安全保障战略研究及其相关方案支撑，藉此有力促进该类城市经济社会和生态环境协调、健康发展。

  长期以来，受自然资源研究有关学科分类及所关注领域范围的不同，国内外相关研究者和工作者对于水资源有不一样的涵义或界定[7-9]。以往比较有共识的定义多认为[7]，水资源包括地表水和地下水，是在水循环过程中产生的地表、地下径流和由它们存留在陆地上的可再生水体，其补给来源为大气降水。21世纪以来，随着时下人们对于资源环境与经济社会持续健康发展之间的相互作用与影响关系的新认识，有关水资源领域的学者、工作者或有关管理部门逐渐对水资源概念赋予了新内涵[2-4]，即水资源应有传统水资源和非传统水资源（也有称“非常规水资源”）之分。所谓传统水资源，为以往江河、湖库或塘坝、湿地以及地下水等范围内的天然淡水资源，较为正式的定义（法律形式）源自我国《水法》，其权属明确为国家所有；按来源，水资源又分为本地水资源和过境水资源（一说“客水资源”），前者包括区域产生的地表径流水资源和地下水资源；过境水资源是指过境且有转输的江河渠管等水利工程中的水资源。所谓非传统水资源，是指除传统水资源之外的其他水资源，包括污水处理再生水资源（城镇或集中化村落地区）、矿井水资源（矿企单位或地区）、微咸水资源（沿海地区、咸碱化地区或城镇）、雨水资源、海水资源（近海地区）等，是随着现代经济社会的发展与技术的进步，在传统水资源日趋紧张情况下，人们开始慢慢地关注开发利用此类水资源的结果。

  从水资源在水循环过程中的存在形式及其与自然环境、人类经济社会活动等的关系，水资源不仅仅具备自然属性（参与大气、地表与地下自然水循环）和社会属性（参与社会工农业生产、生活全过程水循环）外，还具有比一般资源更重要的一些特性，包括：系统性（具有自然水系统和社会水系统两大分系统）、可更新性或可再生性（即大气降水补给）、无法替代性（即自然及人类社会等生命ECO的必需品）、有限性及不均匀性（即资源非取之不尽、用之不竭且时空分布不均）、脆弱性（即水资源量质受气候平均状态随时间的变化、地球物理变化及人的因素影响大，受扰受损性大）、流动非稳态性（在自然循环和社会循环中处于非固定、非稳定状态）等[7-9]。

  一个国家、流域、区域或城市的水资源禀赋条件、特性及其可再生恢复或循环补给能力（或称可持续发展能力）直接影响和制约着相关主体对象的可持续发展潜力。有学者定义[10]，水资源安全其为一个国家、地区或城市无论是当代还是后几代人都可以稳定、及时和经济地获取水资源，同时又使人类发展赖以依存的水资源基础和生态环境处在良好或不遭受毁灭性破坏的状态。也有的人觉得其内涵应分为广义和狭义两种[11]，其中，广义的水资源安全是指国家利益不因洪涝灾害、干旱缺水、水质污染、水环境破坏等导致非常严重损失，水资源的自然循环过程和系统不受破坏或严重威胁，水资源能够很好的满足国民经济与社会可持续发展需要的状态；狭义的水资源安全是指在不超出水资源承载能力和水环境承载能力的条件下，水资源的供给能够在保证质和量的基础上满足人类生存、社会进步与经济发展，维系良好生态环境的需求。

  本文认为，水资源安全是指针对水资源受纳主体即特定人群、区域（城市）、流域或国家而言的水资源可持续开发利用安全，是一种可再生战略资源要素安全，是由水资源特性及所在时期经济技术水平所决定的保障能力，是相对于国家军事、政治、经济诸传统要素安全的非传统要素安全。其安全风险主要源自区域水资源的系统性、有限性、时空不均性、脆弱性、无法替代性等特性。在水资源开发、利用、配置、节约、保护、管理的大系统中，一个国家、区域或城市的水资源系统是否安全，就取决于有没有承受各种安全风险因素的条件和能力。在自然范畴内，水资源安全关系到水的自然循环及水环境和水生态安全；在社会范畴内，水资源安全关系到人类生产、生活活动，关系到社会生存与社会和谐以及经济可持续发展。可见，水资源安全在本质及外延上事关国家政治安全、经济安全、社会安全及生态文明建设，是对应安全与建设的基础。

  沿海城市相对于内陆同级城市，一方面具有独特的地理和经济社会持续健康发展优势，另一方面也有资源环境的短板和制约，尤其华东沿海城市，它们一般具有如下共性：（1）港口、交通发达，兼具陆海空运及水运和海运；（2）经济活跃，对外开放程度高；（3）人口密集度高，流动性大；（4）城市发展的潜在能力相对显著；（5）公共资源需求量大，安全保障程度要求高；（6）公共安全风险防控难度大，要求也高，一旦灾害发生，其损失相对大，对国际国内影响相对严重。

  沿海城市存在着有别于内陆城市或地区水资源的其他明显特征：（1）受到海洋性气候影响更为直接、强烈，导致其水资源时空分布不均更为严重；（2）过境水资源通常较为丰沛，但因其处于流域下游或末端，过境水体受流域水资源开发利用累积效应影响，水污染通常较为严重，导致过境水体质量不太乐观；（3）遭受近海水域水环境影响更为直接，海洋赤潮等对淡水资源的影响严重；（4）遭受咸潮或盐水入侵影响更为直接，尤其未来全球气候变暖及海平面上升导致咸潮或盐水入侵将更为加剧，影响风险将持续并长久。也正是沿海城市与内陆城市水资源特征的差异性、独特性、严重性，决定了沿海城市的水资源存在更大的安全风险性。基于此，在加强城市水资源公共安全保障促进城市良性健康平稳发展方面，沿海城市相对于内陆城市则更为紧迫。

  城市水资源开发利用是一项庞杂的系统工程，且不同城市的水资源特征及基础设施条件和发展形态趋势各不相同，其安全保障体系不可千篇一律。基于沿海城市本身资源与公共基础设施条件特点，其水资源开发利用与可持续发展模式也应有很大差别。相对于一般内陆城市水资源安全，沿海城市水资源安全是指在濒海或近海城市在水资源开发、利用、配置、节约、保护、管理等各环节的水资源安全，也包括其传统水资源和非传统水资源安全，以及水资源取、供、用、节、耗、排水各环节安全。

  按照其水循环特性，沿海城市水资源安全的内涵包括四个方面：一是其自然属性，即产生水资源安全问题的直接因子是天然水（即传统水资源）的质、量和时空分布特性；二是其社会经济属性，即水资源安全问题的承受体是市民及其活动所在的社会与各种城市资源相互作用关系的集合，包括对非传统水资源的相互作用；三是其生态环境属性，即水资源安全问题的另一承受体是生态环境与市民活动、水资源自然因素相互作用关系的集合；四是其人文属性，即安全载体对安全因子的感受,就是市民群体在安全因子作用到安全载体时的安全感。具体而言，就是沿海城市水资源安全与城市水资源系统的丰枯形势等自然属性有关，与城市市民群体和生态环境的脆弱性有关，与管理标准及社会心理上对水资源安全保障的期望水平、标准、对所处环境的水资源特性认识以及自身的承受或承载能力等有关。

  沿海城市水资源安全的外延是该安全所涉及的范围，狭义上讲，就是指传统与非传统水资源的可持续足量分质安全供应，保障城市“三生（生产、生活、生态）”用水安全之需；广义上讲，是指与该安全所外延相关联的城市经济安全、社会安全、生态安全、国防或边（海）防安全等。

  自上个世纪以来，诸如水资源短缺、水环境污染、水生态破坏、水旱灾害及水土流失等水资源问题凸现，严重威胁和制约着人类可持续发展的潜力，日益变成全球许多国家、区域或城市经济社会持续健康发展的主要障碍和瓶颈。尤其进入21世纪，怎么来实现水资源可持续开发利用，充分保障水资源安全，实现水生态环境与人类和谐共处，不仅是自然科学问题，也是技术与经济问题，还是社会和伦理问题。为解决水资源及其发展问题，国内外诸多学者或区域相继开展过水资源承载能力[12]、水资源安全评价[13-15]、水资源开发利用[16,17]、水资源节约与保护[18-21]、水资源管理[22]等方面相关领域的诸多研究或实践，也提出过水资源可持续利用（water resources sustainable utilization）战略[23,24]、水资源安全（water security）战略[25-28]、虚拟水（virtual water）或水足迹（water footprint）战略[29-32]、节水或节水型社会建设（establishment of water saving society）战略[33,34]、水循环经济（water recycling economy）发展的策略[35,36]、水资源保护（water protecting）战略[37,38]、非常规水源战略[39,40]、水资源管理（water management）战略[41,42]、水权水市场战略[43,44]等，取得了丰富成果，为未来水资源发展做出了大量基础性贡献。

  自上世纪八十年代以来，尤其进入21世纪，随着华东沿海城市或地区开放开发及城市化进程的加快，产城融合及城市规模逐步扩大，水资源需求急剧增大并被往往被过度开发利用，已超出原有水资源环境承载能力，导致沿海城市出现人口资源环境不协调的状况和不和谐发展形态趋势，水资源及水生态环境遭受不同程度的污染和破坏，水资源安全保障状况及其可持续发展能力堪忧。从自然水循环角度考虑，水资源具有流域或区域属性，不受行政辖区或城乡分割或分治影响，如如太湖、长江流域内的天然河湖库或湿地水系及地下含水层即为如此，域内省际、市际水系彼此跨界相连，地表水、地下水彼此贯通，故而城市水资源与地区或区域水资源实为互为一体，彼此息息相关，并相互影响和制约。华东沿海城市的地表水系及地下水层也具有此特征，即各城市水资源水环境分别与所属太湖流域或长江流域水资源水环境密不可分，并受制于流域总体状况。另外，从水资源管理体制和统计核算机制角度考虑，目前我国现有各城市水资源及其开发利用有关数据均以行政辖区（包括城市中心区和郊区县或市及其所辖农村地区）为统计单元而得到，因此，有关数据多为区域中等水准而非城市建成区水平，尽管如此，基于同一数据统计标准、方式或方法，流域或省级水资源公报的有关数据在某些特定的程度上能够反映相关城市的水资源及其开发利用或安全的相对状况。由此，本文即以流域或省级水行政主任部门发布的相关城市水资源总体开发利用强度或中等水准统计数据为参考，对华东沿海城市或区域的水资源及其开发利用或安全状况做简析，总体情况呈现如下特点：

  华东沿海地区受区域气候平均状态随时间的变化影响呈现水资源分布不均、时空变化大等特点，水资源供需很不平衡。该地区人均本地水资源量为774.90m3，仅为全国中等水准的1/3，其中江苏沿海地区和上海市人均分别只有245.85m3和457.55m3，属于水资源紧缺地区[44]；但区域过境水资源丰沛，开发潜力大，不过由于水质状况、工程技术或经济条件限制，开发利用量却十分有限。如浙江沿海城市水资源紧缺矛盾也很突出，舟山市人均水资源量为582.9m3，相当于全国中等水准的1/5，区域约30万人的饮用水存在不同程度的困难[44]。上海市多年平均本地地表水资源25.28亿m3（上海严控地下水开采）；过境水资源中，长江干流、太湖流域多年平均来水量虽大，分别为9194亿m3、120亿m3，不过年际年内变化巨大，尤其受长江口枯水期咸潮入侵及多年来太湖流域来水水质较差等因素影响，过境水资源开发受限，全市水资源保障一直存在较大安全风险[45]。

  2.2 水资源开发利用强度过大，江河湖海水体水污染或水质恶化现象普遍且十分严重，咸潮与盐水入侵威胁也常年存在

  陆域河湖及水功能区。（1）多年来，华东沿海地区河湖（库）水环境质量普遍不容乐观，水资源状况堪忧。据统计[2]，太湖流域2014年评价的部分河流中,全年期水质达到或优于Ⅲ类的河长比例仅为24.3%，其他各类水质河长比例详见图-1（a）；全年期省界河流监测断面共34个，Ⅳ类为23.5%，Ⅴ类为26.5%，劣于Ⅴ类为20.6%（其中苏沪、苏浙、浙沪省界分别仅有16.7%、15.4%和8.3%的断面水质达到Ⅲ类）。同年上海市评价的骨干河道各类水质河长占比见图-1（b）所示[4]，全年期水质优于Ⅲ类（含Ⅲ类）水河长也仅占42.2%。（2）华东沿海地区水功能区达标率普遍不高，整体水功能区发展处于欠安全状态。据统计[2]，2014年华东沿海太湖流域评价的水功能区中，全年期达标率仅为29.7%，其中，河流、湖泊达标率分别为35.3%、10.5%；东南诸河评价的水功能区中，全年期达标率略好，达到64.1%。

  近海水域。自上世纪90年代以来，华东沿海河口及近海水域受陆域城市或地区大量工业废水、生活垃圾污水以及农业面源退水分别直接或间接排入影响，营养盐一直持续不断的增加，造成一些水（海）域富营养化严重，赤潮现象频发。据资料显示[46]，该现象与长江、甬江等干流输送的营养盐有关（化学需氧量、氮、磷等情况见表-1），2014年春、夏、秋季的东海海区富营养化海域分别占据全国富营养化海域的比例达到50.0%、55.7%和53.0%，而重度富营养化海域面积的比例竟然分别达到82.7%、82.2%和91.2%。

  咸潮与盐水入侵。咸潮与盐水入侵为华东沿海城市水资源灾害或风险的另一主要的因素之一，包括对长江口区上海等城市水源地取供水安全、沿海其他城市或地区河湖农业与生态环境调水水质及地下水开发利用水质等影响。每年枯水期上海市长江口4大水库（宝钢、陈行、青草沙和东风西沙水库）及江苏太仓浏河水库都会周期性受到咸潮入侵的威胁，一般持续5至7天，多则10~20余天，如2014年春季长江口就发生陈行水库建库以来最严重咸潮入侵，一度造成上海部分城区停水事件[4]。

  华东沿海城市虽大多水质型缺水，但区域水资源利用效率（即水效）依然不高，节水型社会（城市）建设进度不一，水平也参差不齐。据统计[2]，2014年华东沿海太湖流域和东南诸河部分的人均用水量分别为574、420m3；人均城镇居民生活用水量分别为150、154L/人.d，万元工业增加值（当年价）用水量分别为83、49m3（其中，江苏省93m3，浙江省32m3，上海市53m3），农田灌溉亩均用水量524、460m3。另外，目前舟山、温州（温岭）、南通和上海部分行政区（浦东新区等6区）等城市开展了国家级或省市级节水型城市（示范区）建设，水效慢慢地提高，水资源消耗量逐步降低[3-5]。尽管如此，华东沿海城市的人均日居民生活用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉亩均用水量等水效指标仍高于国内发达省份及多数发达国家同类水平，节水型城市建设任务仍很繁重。

  “十二五”期间，华东沿海城市加大了水资源环境保护力度，水环境改善取得一定进展，但本地点源和面源水污染状况依然较重，中小河道黑臭现象还相当普遍，市政截污纳管等水环境治理及水资源保护工作还很艰巨。如上海虽多年来持续慢慢地增加城市污水处理基础设施建设，减少污水直排河湖，全市日均污水处理量由2010年518.94万m3/d增长为2014年570.26万m3/d，全市城镇污水处理率由2010年的81.9%增长为2014年的89.8%[4]，但2014年全市水功能区达标率仅约三成多（含上游苏浙两省来水影响）。江浙沿海城市或地区虽然通过“五水共治”等行动加强调水（长江）引流、引江冲淤或生态清淤、湖泛防控、节水减排等措施来综合治理河湖水环境[3，5]，但近年来区域水环境质量及水生态状况仍存在比较大问题，水功能区达标率仍不高甚至距离国家要求差距还很大。

  “十二五”期间，华东沿海城市相继实施并不断推进辖区最严格水资源管理“三条红线”工作，取得一定绩效[3-5]，但与沿海城市努力打造“智慧城市”及水资源现代化管理或“智慧管理”尚存在不小差距。如上海市同期全面完成了水利部试点本市实施最严格水资源管理制度建设有关任务，包括完成各类取用水户水量控制指标的分解、建立年度绩效考核评价体系、完善与国网信息系统相互连通等[4]；苏浙沿海城市确定辖区用水总量、用水效率和水功能区水质达标率等管理目标，并同步建立起对应控制体系等[3，5]。不过，各城市相关水资源管理工作还远非精细化、精准化、系统化，距离新时期的智能化、智慧化还有相当差距，深化提高沿海城市水资源管理能力和水平依然任重而道远。

  华东沿海有大小城市（含区、县或县级市）数十个，但在我国现行行政体制上，各省、直辖市县级以上城市（镇）、区分别隶属各地级及以上城市（直辖市为两级管理体制），而本文研究范围着重关注的苏浙沪3省、直辖市内沿海地级以上城市共11个，其中，直辖市即上海，有省会城市为杭州，其他地级及以上城市有连云港、盐城、南通、嘉兴、绍兴、宁波、舟山、台州、温州等9座。在地理位置上，除连云港、盐城等城市处于黄海之滨或黄海与东海交汇之处外，其余城市均处于东海之滨，且同处于亚热带范围，海洋气候较为接近。在水资源自然属性方面，它们都具有沿海城市的共同特性（见前文述及），城市沿海河湖库及湿地等水系（河口）受东海（黄海）或长江口、杭州湾潮汐、咸潮甚至赤潮影响显著[46]；城市上游水系均受长江或太湖流域下泄径流量及流域开发利用后的水资源汇入量影响（舟山独立水系除外）突出[2]；亚热带海洋气候致年际年内水资源分布不均。在水资源社会属性即开发利用上，具有城市取、供、用、节、耗、排水各环节的共性。在城市平稳、健康和可持续发展需求方面，各沿海城市都迫切地需要弥补水资源和水生态环境短板、加强水资源安全保障民生建设及水生态文明建设，都要进一步完善水资源安全保障体系，为未来各城市远景发展目标的实现奠定良好基础。上海是特大型的国际大都市，其有关方面的发展定位和目标、发展的策略或策略、发展方式或手段，在华东沿海城市、长三角城市群乃至全国都比较完善、先进，具有较好引领、示范作用，可借鉴意义显著；同时，该城市的水资源自然属性和社会属性均兼具华东沿海城市的普遍特性。基于此，本文即以上海市为例，结合近期配合上海城市总体规划即“上海2040”而开展的上海水资源保障规划工作，研究并建立城市水资源安全战略体系，藉此作为华东沿海城市水资源安全战略的体系框架示范。

  目前及今后相当长时期，上海作为国家“一带一路”、长江经济带和长三角城市群等发展的策略交汇点，肩负着为国家战略探路先行的排头兵、先行者的历史使命。“上海2040”已展望未来20-30年城市发展性质及发展愿景[6]：（1）城市性质为“卓越的全世界城市，国际经济、金融、贸易、航运、科学技术创新中心和文化大都市”；（2）城市发展愿景为“卓越的全世界城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。另外，在城市发展关键要素上，上海将构建大都市区“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局及其强化土地用途和空间、资源环境约束等的管制体系。

  随着未来上海作为国家战略的长江经济带龙头城市、长三角城市群中心城市或核心城市及上海市“卓越的全世界城市”等发展目标相继确定及迈上新征程，现有水资源情势已越来越不适应未来全市发展形势所需，加之应对全球气候平均状态随时间的变化、海平面上升、区域人类活动等因素对市域水资源的影响，亟待加强上海市水资源安全战略研究，统筹与谋划未来全市水资源可持续发展策略和途径，藉此强力支撑“上海2040”规划目标的实现及未来城市可持续发展

  基于“上海2040”对上海未来城市及生态文明建设重大部署， 统筹“一带一路”国家战略及长江经济带、长江三角洲城市群及华东沿海发展相关规划，结合上海市域水资源及其开发利用现状与发展需求，未来全市水资源安全战略拟形成目标层、体系层、战略层、战术层、保障层等架构体系，对应层级的发展重点与布局详见图-2所示。

  （1）目标层：目标为纲，为战略体系或架构的最高等级，为指导战略实现的终极愿景。针对未来上海发展支撑的水资源环境紧约束瓶颈问题，依照国家民生保障、生态文明和智慧城市等建设要求，上海2040年水资源安全保障目标拟建立资源节约型、环境友好型、生态健康型、管理智慧型的“四型”城市水资源发展的策略格局。

  （2）体系层：本层是遵从水资源自然属性和社会属性规律，促进人水和谐的支撑体系层。为实现上海“四型”城市水资源发展的策略格局，对应水资源安全保障体系层拟构建水资源开发利用体系、水资源配置保障体系、水资源环境保护体系、水资源智慧管理体系等四大体系。

  （3）战略层：本层是实现目标层和支撑体系层的若干重点战略方向或领域。根据 “上海2040”经济社会持续健康发展重点、生态文明建设布局及水资源需求分析，全市水资源安全保障重点拟定为水功能区发展、水源地发展、节水型社会建设、重点领域或行业水资源配置、水资源保护、水资源智慧管理等六大战略领域。

  1）水功能区发展的策略。将全面统筹“上海2040”的市域空间格局、城镇体系、产业体系布局等，以及国家流（区）域发展的策略下的长江和太湖两大流域的水系及水利发展格局、水资源和水生态环境发展形态趋势，并结合上海市域河网水系水利（务）、水资源和生态环境发展需求，全面构建全市科学、绿色、协调的水功能区划体系，实施“全面统筹、功能明晰、动态管理”的水功能区发展战略。

  2）水源地发展战略。城乡公共供水水源地发展对未来“卓越的全世界城市”建设起到关键支撑和安全保障作用。未来上海城市水源地拟立足市域、放眼区域（长三角地区），并积极应对气候平均状态随时间的变化，不断健全“两江（长江、黄浦江）并举、三域（流域、区域、市域）共保、多库（长江陈行等四大水库和黄浦江上游金泽水库）联动、急备（应急备用和储备水源地）兼顾”的水源地发展战略布局。

  3）节水型社会建设战略。众多研究与实践表明，节水型社会建设是当前区域水资源安全保障的关键举措之一[20,34]。作为华东地区典型的水质性缺水城市，基于国家关于快速推进生态文明建设、实施最严格水资源管理制度、实施海绵城市建设等意见或精神，统筹国家新“五化（即新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化、绿色化）”等建设要求，结合未来上海城市建设目标，拟实施以水资源消耗总量和强度双控行动、全民节水行动和水效领跑者引领行动等“三大行动”为抓手的上海未来节水型社会（城市）建设战略。

  4）重点行业或领域水资源配置战略。为实现区域“三生”用水的水资源配置安全保障，上海市拟首要结合水资源禀赋条件、承载能力、取供水设施能力及其发展形态趋势等，统筹区域经济社会持续健康发展和生态环境建设等相关行业发展规划的目标、导向与布局，以及“三生”行业或领域的未来用水需求，实施水资源“控量提质、优水优用”策略，即控制各行业或领域用水，重点提高城乡公共供水水质直至直饮水，实现不同水质不同用途，优化配置用水。

  5）水资源保护战略。基于国家生态文明建设、水污染防治行动计划、海绵城市建设等要求和“上海2040”总体布局，结合流域、区域和全市水生态环境治理状况，拟实施“点面结合、源头防控、系统治理、共建共保”的治水护水方针，全面构建“山水田林湖”一体化的绿色基础设施（GI）和绿色低碳循环发展的生态弹性城市。

  6）水资源智慧管理战略。健全、完善的水资源管理体系是水资源可持续发展的基石[40-43]。为实现上海城市水资源科学、高效地开发利用与管理，拟结合国家信息化发展要求和上海智慧城市建设目标，以及“上海2040”对水资源安全保障的需求，构建全市“互联网+”水资源智慧管理体系，实施 “一套法规（涉水行业或领域），一套标准（规范），一个制度（即最严格水资源管理），一个平台（即综合信息管理系统或平台）” 水资源智慧管理战略。

  （4）战术层：战术层是目标层实现和战略层实施的具体举措。针对全市水资源安全保障六大发展的策略，对应的战术布局包括如下26类发展重点举措：

  1）在水功能区发展方面，全市拟通过完善分级水功能区划体系、明确水功能区水质目标、实行最严格水功能区管理、加强与流域水功能区衔接及协同管理等4个方面举措，形成完善的水功能区划体系和布局，全市2040年水功能区水质达标率拟达到99%以上，实现水生态文明。

  2）在水源地发展方面，全市拟通过完善长江和黄浦江两江水源地发展布局、健全应急备用及储备水源战略保障体系、加强地表水源地及地下水资源保护、强化水源地安全保障管理及安全风险防控等4个方面举措，全面建成与全世界城市相适应的水源地系统及原水配置保障格局。

  3）在节水型社会建设方面，全市拟通过加强生活、工业、农业节水和强化河湖水及非常规水资源开发利用、建设节水型城市等5个方面举措，各区全面建成节水型社会（城市），工业、城镇生活、农业等领域的节水水平达到同期国际先进水平。

  4）在重点行业或领域水资源配置方面，相关举措包括：i）集约优化全市水厂及供水管网布局、强化制水供水工艺、完善智慧供水监管信息平台、加强供水风险管控与安全保障能力建设等，强化城乡公共供水优化配置；ii）加强火电工业和普通工业自备用水管理，优化工业自备用水体系；iii）加强“五片（即崇明三岛生态灌区、杭州湾北岸高标准灌区、黄浦江上游绿色涵养灌区、沪北远郊菜粮示范区和环城都市田园灌区）”农业用水保障、实施“多廊（吴淞江-苏州河、崇明环岛运河、金山区龙泉港、浦东新区大治河等10条骨干河道）”生态用水体系建设，完善农业及生态用水格局。为此，至2040年全市取用水总量控制138亿m3以内[47]。

  5）在水资源保护方面，全市拟着力于完善工业水污染防治、加强城镇水污染治理、加强农业农村水污染防治、加强河湖水环境治理与水生态修复、强化跨区域水资源及水生态环境共保共建等5个方面举措，实现工业集聚区（工业区或园区）和企业水污染得到一定效果防治，城镇污水实现全收集处理且全市污水污泥处理处置达到国家或本市同期最严目标、标准或要求，农村里的生活污水处理处置得到全面防控，全市河网水系和河湖生态水域空间得到一定效果控制（全市河湖水面率不低于10.5%），全市河湖全面消除劣于Ⅴ类水体。

  6）在水资源智慧管理方面，全市拟通过加强水资源管理法律和法规体系、水资源标准与规范体系、最严格水资源管理制度、水资源综合管理信息平台、流域水资源协调共管等5方面举措建设，完成全市“水之云”之“互联网+水资源（水资源综合信息智慧管理系统）”，全面建成国际先进的水资源智慧管理体系。

  （5）保障层：为实现上海市水资源战略发展，其实施保障包括组织与人才保障、用地及资金保障、体制与机制保障、政策与法规保障等内容。

  水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，也是生态环境的重要控制性要素。发展是人类社会永恒的主题，水资源安全及其发展的策略事关国家、流域、区域或城市经济社会的可持续发展和生态文明建设。基于水资源及其安全保障内涵国内外当前水资源安全保障技术与对策研究与实践进展，针对华东沿海城市水资源状况及其发展问题，以上海市为例，着力于支撑“上海2040”全世界城市发展目标实现的需要，研究提出了未来全市水资源安全保障或发展的策略体系和框架，包括目标层、体系层、战略层、战术层和保障层，并分别就各层重点内容或布局进行了战略设计，其中，目标层将实现“四型”城市水资源发展的策略格局；体系层将构建四大支撑体系；战略层与战术层构建了有关水功能区发展、水源地保障、水资源配置、水资源保护、水资源管理等相关领域的建设或保障策略或举措，包括六大重点发展的策略26项战术举措等建议。

  [1]陈雷. 在纪念“世界水日”、“中国水周”主题活动暨中国水利博物馆开馆仪式上的讲话，

  [2]水利部太湖流域管理局. 太湖流域及东南诸河水资源公报[M].上海： 2010-2014.

  [6]上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室.上海市城市总体规划（2016- 2040）[M].上海：2016.

  [7]闫桂玲,孙福德. 关于水资源概念界定的探讨［J］．水利天地，2006，（8）：4－6．

  [8]刘效琴. 浅议城市水资源的概念及其特性［J］．太原科技，2005，10（增刊2）：29－33．

  [9]袁志彬,王占生. 我国城市水资源现状及对策［J］．科技导报，2001，1：48－51．

  [10]畅明琦，刘俊萍．水资源安全基本概念与研究进展［J］．中国安全科学学报，2008，18（8）：12－19．

  [13]贾绍凤,张军岩,张士峰.区域水资源压力指数与水资源安全评价指标体系[J].地理科学进展,2002,21(6):538-545.

  [14]代稳，谌洪星，仝双梅，水资源安全评价指标体系研究［J］．节水灌溉，2012（3），40-43.

  [15]李泽红，汤尚颖，许志国．水资源安全的内涵及其评价———以湖北省为例［J］．安全与环境工程，2005，12（4）：38－41．

  [17]顾新洲，尹雅清，董晓敏. 天津市水资源现状及开发利用对策[J].海河水利， 2008, (6): 5-6.

  [18]褚俊英, 王建华, 秦大庸等. 我国节水型社会建设的模式研究［J］．中国水利，2006（23），36-39.

  [19]陈祖军,周建国,阮仁良. 华东地区沿海城市的节水型社会建设[J].中国给水排水，2008, 24(2): 74~77.

  [20]陈祖军，周建国,阮仁良.上海市节水型社会建设方向与对策[J].水资源保护，2008, 25 (3): 92~94.

  [21]陈祖军，后三峡工程时代长江口水源地盐水入侵规律及其应对措施[J].水资源保护，2014 , 30(3): 19~24.

  [22]陈雷. 实行最严格的水资源管理制度保障经济社会可持续发展［J］．中国水利，2009（5），9-17.

  [23]钱正英等，中国可持续发展水资源战略研究综合报告[J]. 中国水利学会2001学术年会论文集， 2001, 3-18.

  [27]刘 佳,我国水资源安全保障体系建设的四重维度[J]. 华北水利水电学院学报(社科版)， 2013, 29(6): 14-16.

  [29]程国栋，虚拟水_中国水资源安全战略的新思路［J］．中国科学院院刊，2003（4），260-265.

  [31]邓晓军，谢世友，杨诗源等，水足迹分析法在山东省的应用研究［J］．农业现代化研究，2007,28（2），232-234.

  [32]邓晓军,谢世友,王李云,等.城市水足迹计算与分析———以上海市为例［J］.亚热带资源与环境学报, 2008, 3(1): 62~68.

  [33]陈志恺，坚持科学发展观建设节水防污型社会保障水资源的可持续利用[J]. 中国水利水电科学研究院学报， 2004, 2(4): 247-250.

  [34]曾献云,李攻科,孙振营. 节水是解决城市水资源安全的关键_以天津市为例[J]. 中国国土资源经济, 2010 (7): 24~26.

  [36]田岳林,李汝琪,李建娜等. 城市水循环经济发展思路及体系构建［J］．环境科学与管理，2010,35（6），157-162.

  [37]陈 军,谭显英,陈祖军. 太湖流域省际边界河湖治理生态补偿机制研究[J].水资源保护，2012, 28(2): 85~90.

  [38]陈祖军,张海燕,徐贵泉. 省际边界湖泊蓝藻防治联合治污机制的研究,首届中国湖泊论坛论文集.2011, 12: 161~166.

  [39]董淑秋,韩志刚. 基于“生态水弹性城市”构建的雨水利用规划研究[J].城市发展研究， 2011，18 （12）：37-41.

  [40]程 江, 徐启新, 杨 凯. 国外城市雨水资源利用管理体系的比较及启示［J］．中国给水排水，2007,23（12），68-72.

  [45]刘晓涛等. 上海市第一次全国水利普查暨第二次水资源普查总报告[M]. 中国水利水电出版社，北京：2013.

  [47]陈祖军等.上海城市水资源战略规划（2016-2040）[R]. 上海市水务规划设计研究院，上海：2016.