作为贯彻落实河流“重在保护，要在治理”的一项重点工作，江河流域水量分配需要紧紧围绕“幸福河”目标，通过制订水量分配方案，实施水量分配，管住用水，调整人的行为、纠正人的错误行为，遏制水资源过度开发利用，防治水污染，保障生态用水。

  我国水资源总量丰富，但人均水资源量不足，水资源时空分布不均，水土资源与经济社会持续健康发展布局不匹配。随着经济社会持续健康发展，水资源开发利用规模逐步的提升，部分河流过度开发造成生态损害问题日趋严重，流域上下游、左右岸以及供水、生态等用水矛盾日趋突出，已成为生态保护和高水平发展的重要制约因素。因此，迫切地需要开展江河流域水量分配工作，解决一天比一天突出的用水矛盾，为实现水资源可持续利用、支撑经济社会高水平质量的发展、维系生态环境良性循环提供水利保障。

  鄂竟平部长在2020年全国水利工作会议上明确要求“要抓好江河分水，做好跨省江河水量分配工作，快速推进跨市县河流水量分配，做到应分尽分”。水利部已全方面开展跨省江河流域水量分配工作，同时指导各省区推进跨市县河流水量分配工作。如何科学合理地确定河流生态流量（水量），制订水量分配方案，明晰流域内各行政区域水量分配份额，规范区域用水行为，是目前水量分配方案制订亟须解决的问题。

  党的十八大以来，党中央、国务院全方面推进生态文明建设，水生态保护与修复是生态文明建设的重要内容，江河流域水量分配如何体现生态保护与修复的要求，是水量分配首先要考虑的因素。

  2019年9月18日，习在视察黄河时，发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，提出“重在保护，要在治理”的战略要求。这不仅是对黄河流域生态保护和高水平发展的要求，也是对我国其他江河流域保护和治理提出的要求。

  因此，江河流域水量分配作为贯彻落实河流“重在保护，要在治理”的一项重点工作，需要紧紧围绕“幸福河”目标，通过制订水量分配方案，实施水量分配，管住用水，调整人的行为、纠正人的错误行为，遏制水资源过度开发利用，防治水污染，保障生态用水。

  水量分配要以习新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，按照实行最严格水资源管理制度的要求，根据国务院批复的《全国水资源综合规划（2010—2030年）》，以保护生态、节约保护水资源和促进资源合理配置为目标，确立水资源开发利用控制红线，分解落实各省级行政区和主要江河流域的取用水总量和水资源消耗量的控制目标，建立用水总量控制指标体系，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，促进生态环境系统的良性循环。

  应按照推进生态文明建设要求，科学合理确定河流生态流量，严控流域水资源开发利用不超过水资源承载能力，促进生态环境的良性循环。

  应按照空间均衡的要求，在保障河流生态流量的前提下，优化水资源配置格局，对于水资源丰富、开发利用潜力大的流域，应考虑未来战略预留（储备）水源的需要，促进流域间均衡发展。

  应充分考虑不同流域和区域水资源条件、经济社会持续健康发展和生态环境保护要求的差异性，遵循流域的自然规律、生态规律、经济规律、社会规律，因地制宜、因河施策，公平公正、科学合理地确定流域和区域水量分配份额，促进流域和谐发展。

  水量分配方案应以《全国水资源综合规划（2010—2030年）》确定的流域水资源可利用量和水资源配置方案为基础，以最严格水资源管理制度确定的各省区用水总量控制指标为约束，结合正在开展的第三次全国水资源调查评价工作，系统收集与补充延长水资源及其开发利用最新资料。 按照最新资源环境条件，统筹考虑水的中长期供需形势变化，科学分析和复核主要江河流域的基础水账、未来经济社会持续健康发展对水资源的需求和生态环境的演变趋势等。 以流域为单元，以省级行政区为对象，在厉行节约、保护生态的前提下，统筹安排生活、生产和生态环境用水，以本流域地表水资源可利用量控制流域地表水资源的耗损量，将流域地 表水可分配水量分配到江河流域所涉及的各行政区，合理确定主要江河流域的可分配水量。 最大限度地考虑供用水历史、现状和未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，按照水量分配的根本原则和方法，研究拟定水量分配的初始方案，并进行方案的合理性评价。

  在宏观层面上，水量分配工作应当坚持“节水优先、保护生态，公平公正、科学合理，优化配置、持续利用，因地制宜、统筹兼顾”的原则；在技术层面上，对水量分配过程中涉及的水资源量、生态水量、可分配水量、预留（储备）水量、现状用水、未来用水需求等关键要素的确定，应坚持以下五个方面的主要原则。

  根据第三次全国水资源调查评价成果，梳理分析流域水资源量。也可根据水资源变化趋势和特点，选取能够反映丰枯变化和最新下垫面条件下有代表性的水文系列，开展流域水资源量的分析评价。

  尊重自然规律，合理确定生态保护目标。除了天然季节性河流外，每条河流都应根据基本生态保护目标的用水需求来确定生态基流；具有特殊生态保护目标的河流，还应确定敏感期生态流量；天然季节性的河流，以维持河流廊道功能为生态保护目标，确定有水期的生态水量；因过度开发导致现状断流（干涸）的河流，也需要确定生态基流，并结合流域区域水资源调配工程实施情况及水源条件分阶段实施。

  可分配水量不超过国务院批复的水资源综合规划和流域综合规划确定的水资源可利用量；不超过第三次全国水资源调查评价确定的水资源可利用量；不超过最严格水资源管理制度确定的区域用水总量控制指标。

  水资源综合规划、流域综合规划、水中长期供求规划等已批复重大水利规划确定的跨流域调出水量应预留。水资源丰富、开发利用潜力大的流域，考虑未来战略储备水源的需要，应预留部分水量。

  对于现状用水量已达到或超过可分配水量的流域，要控制到可分配水量以内。对于现状用水量未达到可分配水量的流域，可考虑未来发展的合理用水需求，第一先考虑党中央、国务院确定的重大发展的策略用水需求。提出的用水需求要符合节水优先和生态保护要求。

  河湖生态流量（水量）是维系河流、湖泊、沼泽等水生态系统的完整性、系统性、稳定性及其功能，保障人类生产生活与可持续发展的合理需求，需要保留在河流、湖泊、沼泽内符合目标水质要求的流量（水量、水位、水深）及其过程。在制订江河流域水量分配方案时，首先应考虑维护河流基本生态功能需要留在河里的流量（水量）。

  目前国内外学者提出确定生态流量（水量）的方法很多，缺乏统一的标准。近年，水利部组织深入研究，提出江河流域生态流量（水量）的确定，首先应考虑河流水文特性、生态保护要求、开发利用程度、工程调控能力等因素，选择适宜方法初步计算生态流量，重点是确定生态基流，采用较多的方法是Qp法、Tennant法等；二是考虑上下游干支流水量平衡、生态保护要求与水资源条件、“三生”用水协调等因素，对生态流量初步计算成果进行协调平衡分析；三是协调平衡后的生态流量目标，进一步与相关水利规划等已有成果中的生态流量目标做复核，并分析生态流量目标可达性，最终确定控制断面生态流量目标。因此，生态流量的确定不是用哪一种方法照搬过来直接计算的结果，而是在科学分析计算、统筹协调平衡的基础上综合确定的。

  确定江河流域可分配水量，首先要保障河流生态流量（水量）；二是考虑水资源开发利用条件和管控的要求，以本流域地表水资源可利用量为上限控制，与最严格水资源管理制度确定的区域用水总量指标相衔接；三是统筹考虑干支流重要断面和水利工程控制节点下泄水量要求、流域外调入水量和流域调出水量，合理确定地表水可分配水量。对于水资源匮乏、开发利用程度较高的流域，地表水可分配水量主要以地表水可利用量作为控制上限；对于水资源丰富、开发利用潜力大的江河流域，应考虑预留（储备）水量，地表水可分配水量主要以用水总量控制指标相应的本流域地表水配置水量作为控制上限；对于水资源开发利用过度的河流，确定可分配水量时应考虑退减挤占的生态水量。

  按照公平公正兼顾效率、照顾现状考虑未来、全面统筹综合平衡的原则，确定区域之间的分水份额。首先要考虑流域内各区域的用水格局，每个区域人口、产业体系和用水特点、用水效率，区域经济社会持续健康发展对本流域的依赖情况，要尊重现状的合理用水；二是考虑流域内各区域现状供水范围、供水对象、供水水源结构，适当考虑供水水源单一、未来无另外的供水条件的区域供水需求；三是考虑流域内各区域的主体功能定位要求，以及国家对流域内区域经济社会持续健康发展的重大战略，适当考虑脱贫攻坚和经济后发地区的发展需求，以及国家重大战略的需求。最后综合评价人口、灌溉、工业等结构特点，以及用水效率和用水定额水平等因素，公平合理确定区域间分水份额。

  水量分配是一项复杂的工作，不一样的地区不一样的河流水资源开发利用差异很大，区域经济社会持续健康发展和生态环境保护对水资源需求的矛盾不同，不同河流水量分配需要仔细考虑的因素、解决的问题和矛盾焦点不同，在制订水量分配方案时，要因地制宜、综合协调、因河施策。

  作者/李原园（水利部水利水电规划设计总院副院长，教授级高级工程师）、李云玲