流域水资源保护管理模式主要三种：流域立法模式，流域协作模式以及适应性管理模式，淮河流域水资源保护管理模式较同于第一种，但是当前淮河并没有完全实现这种模式的效用。其问题大多有水资源保护法律体系性不足，以及有关机构在水资源保护职责分割，区域行政权力的约束乏力等。要建立适应淮河水资源保护长效管理模式必须加强流域立法、强化流域管理机构法律地位、建立与健全流域补偿机制、完善流域联合治污机制及健全公众参与机制等

  摘 要 流域水资源保护管理模式主要三种：流域立法模式，流域协作模式以及适应性管理模式，淮河流域水资源保护管理模式较同于第一种，但是当前淮河并没有完全实现这种模式的效用。其问题大多有水资源保护法律体系性不足，以及有关机构在水资源保护职责分割，区域行政权力的约束乏力等。要建立适应淮河水资源保护长效管理模式必须加强流域立法、强化流域管理机构法律地位、建立与健全流域补偿机制、完善流域联合治污机制及健全公众参与机制等。

  淮河流域跨5省40个地级市，流域面积约27万平方公里，较重要河流近500条，为我国中部一条重要的河流。自上世纪八十年代以来，淮河流域水污染日益严重，为此流域管理机构及地方水利、环保部门做了大量工作，国务院也颁布了专门的《淮河流域水污染防治暂行条例》(以下简称条例)，开始了基于流域水污染防治专门立法的水资源保护管理模式。然而，当前的淮河污染情形表明淮河流域水资源保护管理模式并不能完全适应淮河健康生态的需要。本文试图通过对淮河流域水资源保护模式做多元化的分析，寻求适合淮河流域特性的水资源保护管理模式。

  流域水资源保护指为满足河流水资源可持续发展的需要，采用法律、经济、行政及科技等手段，合理的安排水资源的开发与利用，维护水资源的正常经济功能与生态功能的各种活动，包括水资源保护规划（计划）、水污染控制、水资源保护的监督管理、水污染事件的应急工作及水生态修复等方面的内容，贯穿流域水资源规划、分配、开发、利用、修复、重建等全过程，为多部门、跨区域的系统性管理。

  （1）基于流域统一立法的水资源保护模式①：有专门流域水资源管理（或者是保护）立法，由专门的水资源管理（或保护）机构对流域水资源实行综合管理。

  这种管理模式可避免水资源保护管理上的区域分割与决策分散，有利于提高效率与效用。不利之处在于：管理易导致僵化；流域内相关群体利益不能得到充分保障；需要较高的区域协作与对水资源的确定性认识为基础。

  （2）基于流域合作框架下的水资源保护模式②：流域内行政机构、有关利益群体（包括个人）达成流域性合作协议，并以此成立流域水资源管理委员会（或相当的机构）统一对水资源进行权利配置、保护、监督与控制等。

  这种模式的优点是：在水资源保护计划时易达成一致的目标，各种群体利益能获得较为充分地体现。其不足之处：执行上的结构性困难；战略导向的缺乏以及决策过程中的低效率。

  （3）适应性管理模式③：这种模式重视流域立法，同时强调流域的合作性，是一种基于法律框架下的流域合作模式。除完善的流域立法及确定的流域协作机制外，这种模式有新特点：强调信息的共享，包括基础信息资源、决策公共信息及水资源保护知识的共享；规划与决策以及监督控制上的合作；共同参与决策与利益协调。

  在我国，前两种模式都有某些特定的程度的尝试④，适应性管理模式则更多是在探索之中。

  淮河流域水资源保护管理模式较同于第一种，但并没达到其管理上的效率与效用。究其原因，笔者认为：

  2.1.1 立法理念的相对滞后导致水资源保护上的基础性立法不足。传统理性主义的立法理念，使得在水资源保护立法时强调对水资源的控制性：水资源的充分利用及水污染的绝对可控，因此导致了水资源保护立法时对基础性法律的忽视(特别是对基本法律原则的忽视⑤)，对行政立法与部门立法的重视，及水资源保护上的无差别立法。

  2.1.2 过多行政立法及部门立法导致法律协调性不足。目前涉水法律并不能完全满足流域水资源保护的需要，因此在实际在做的工作中发挥作用的往往是大量行政法规与部门规章。这些大都为各具体层面的单独立法，并没形成一个完整的法律体系，而部门立法痕迹，更使得各有关水资源保护法律之间缺乏内在体系性与协作性⑥。

  2.1.3 法律引导与激励功能的缺位，有关监督管理、处罚规定的不完善，导致了法律适用上的低效用。由于过多的依赖行政立法，水资源保护立法中缺乏对污染控制的内在激励机制，使得污染控制完全成为政府行为，市场无功用，法律的引导功能未能在法律中得到体现⑦，企业无积极性。而有关法律对污染监督管理、控制手段与处罚力度、措施等的不完善，使得实际上企业的守法成本大大高于违法成本。

  2.1.4 公众参与机制不完善。公众意志表达渠道的不足，公众获取信息方式的不足，以致公众意志在立法时未受足够重视。而有关环境损害赔偿法律制度的不完善，使得水资源保护的最大受害者与监督者－普通民众不能有效发挥作用。

  2.1.5 《条例》的不完善。《条例》开启了我国流域水污染防治单独立法的先例，是我国水资源保护立法与管理上的一个新里程。但由于基础性立法的不足以及立法时行政化，导致了条例在水资源保护领导与监督管理上的不完善：领导小组的职责不明确，对领导小组办公室职责没明确的授权；领导小组缺乏对有关省市的约束与监督。同时《治淮条例》没有与修订后的《水污染防治法》、《水法》等法律进一步协调，也影响了我国第一部流域水污染防治法规作用的发挥。

  我国的行政组织机构是按部门与专业划分的。有关部门与机构在淮河水流域水资源保护上的职责为：国家环保总局负责水污染防治工作；水利部统一管理水资源；农业部负责保护渔业水域生态环境和水生野生动植物工作；交通部门负责防止船舶污染；淮河流域水资源保护局依有关法律授权，在淮河流域行使水资源保护和水污染防治的行政管理职责。

  这样在淮河流域，形成了环境保护部门具体负责，水利、农业、交通等部门依各自职责分工，淮河流域水资源保护局负责流域内水资源保护的水资源保护体系。各职能部门的职责是以高度专业分工与区域分工为基础的，而流域水资源保护要求流域统一地过程管理，需要协作与沟通。但从管理学角度来说，在两个平等的职能部门因部门差异、部门利益及职责交叉等原因，很难实现有效沟通与协调。这样由于协调困难，部门分割轻易造成部门利益而分权，职责交叉则易因为职责不明确而产生责任推诿，最后导致决策分散与低效。

  我国法律明确规定，各级人民政府负责本行政区域内的环境质量，环境保护行政主管部门具体负责环境保护。《条例》也明确规定，四省人民政府对本省淮河流域的水环境负责，并一定要采取相应措施确保本省淮河流域水污染目标的实现。但由于基础性法律中对行政区域在水资源保护中约束措施不够，《条例》中也没有专门对地方政府的约束，作为一级政府部门的环境保护行政主任部门更不可能对政府做监督，这样，作为治污最大责任者，四省人民政府很难解决淮河污染治理中地区外部性。

  而流域管理机构由于自身法律地位问题，也不能有效实现对地方行政权力在水资源保护上的监督。

  因此，淮河流域虽然有了单独的流域水污染防治立法，但由于种种原因，并没形成一种适合水资源可持续发展的流域水资源保护管理模式。

  首先，淮河流域立法应该改变传统防污、治污的立法理念，以人、水和谐为水资源保护的基本思路，确立以保证流域饮水安全、生态安全及实现流域水资源可持续发展为目标。

  其次，流域立法应该在完善条例和整合立法体系的基础上加强完善以下两方面的内容。一是完善流域水资源保护领导机制，强化领导小组的职能，健全行政区域政府的责任制度，同时健全流域水资源保护的协作机制，建立流域内四省市之间包括环保、水利、农业、林业及交通海事等多部门的协作平台，在控制点源同时，加大对农业面源污染及生活废弃物污染的防治与协作。二是进一步健全流域水资源保护监督管理制度，加强流域管理机构的监督职能和地方水行政主任部门的保护职责。

  同时加大对流域性水资源保护立法的研究与探索，完善流域水资源保护立法体系。

  由于流域管理机构摆脱了地方行政权力的区域私益，可更全面地从流域水资源可持续发展的角度进行规划、监督，代言流域环境公益。因此加强流域管理机构的法律地位有利于解决水资源保护上的政府无力。流域管理机构的地位强化主要从两方面来进行：对流域机构的职责进一步明确，对流域管理机构与地方水行政机构在水资源保护上的职责(如水质监测、入河排污口监督、水功能区的管理等方面)进一步理清，加强流域机构的监督管理与协调职能，提升流域管理机构制定法规的效力。同时，加强流域管理机构的监督管理能力建设，提高流域机构的监督管理、行政执法能力。

  应该来说，淮河流域水污染联防机制是比较成功的，通过水质水情信息通报，污染源限排及闸坝统一调度，自上世纪90年代以来联防机制已多次有实际效果的减少了重大水污染事件的危害。但这种联防制度还不是一种完善的应急机制，需从以下几个方面完善：1)应急机制的支持体系：完善淮河治污条例，加强完善应急机制的基本法律框架，明确各有关组成成员的主要职责及应急机制的运作方式，制定相关应急预案等。2)信息报告体系：加强完善包括重大水污染事件发现、报告职责、报告方式，畅通信息交流以及预警信息渠道。3)应急指挥体系：完善在领导小组下的指挥体系，明确有关责任人职责、体系运作方式，以及协商平台。4)应急处置体系：包括有关应急监测与调查、有关排污口的限排，水工程调度，紧急供水措施及有关减轻或消除水污染危害的措施，这些应急处置措施，涉及流域管理机构、地方政府及有关部门的协作等。

  流域性补偿机制是流域水资源保护管理的一项重要内容，主要是解决水资源保护的外部性问题，涉及流域内利益与代价的分担，最终影响水资源保护的效果。具体来说，流域性补偿机制包括三个层面四个方面的内容。三个层面指政府层面，企业层面以及政府与企业之间。四个内容有1)流域总量控制下的排污量分配及相应的补偿制度。由于流域内排污总量是限定的，那么对优先权的确定就关系地方经济发展及企业的发展，这样就必须建立一种优先权及其补偿制度，这种优先权就是排污量的配置，包括四省之间的分配与地方政府在企业间的分配。2)流域内行政区域间水污染治理代价分担与补偿机制。由于水污染的流动性，流域内行政区域会因地理位置不同而承担不同治理代价。因此必须建立流域内行政区域间补偿制度，合理分担对污染治理的不利益，补偿严重受污染的下游地区及也补偿上游地区因水资源保护需要而受到的发展限制。这种补偿应该由政府、企业一同承担。3)生态恢复补偿机制。水生态的恢复是个长期耗资巨大的过程，仅仅依靠国家或行政区域的投入是远远不足的。应该通过专门生态税收、生态基金等各种方式建立流域内的生态修复补偿方法，为河流治理、生态修复进行补偿或鼓励。4)建立与健全流域内排污权交易制度。一方面加大对排污权交易的研究，同时进行流域内地方政府间的排污权交易与企业间排污权交易的试点，通过市场机制达到防治效果。

  公众参与淮河流域水资源保护的管理，是体现水资源管理与决策民主化、科学化的重要内容，也是淮河水资源管理基本目标之一。作为受水污染影响最深的广大老百姓，不仅是监督者，还应该是淮河水资源保护有关政策、法律的参与者。但我国对水资源保护公众参与制度规定并不完善，尤其是对公众参与的方式、社会公众权利的行使、保障等多方面没有完整程序，使得公众权利不能有效行使。公众参与制度应该包括：1)公众知情制度，包括公众了解信息的渠道，方式，以及由此对政府的要求等。2)公众意志表达制度，包括表达意志的平台、途径及保障。3)公众权利的保障制度，公众参与权利受损时，能够最终靠何种方式得到救济，及相应的程序保障等。

  虽然存在法律上、体制上的种种原因，但通过淮河流域的水利工作者及环保工作者的努力，特别是流域管理机构作了大量工作的情形下，淮河流域水资源状况才没有再进一步恶化。《治淮条例》作为我国流域水资源保护管理模式的新尝试，，对完善我国流域水资源保护管理工作有着非常非常重要的作用。作为一种带有体制性的制度变革，淮河水资源管理模式的健全需要一个在探索中完善的过程。在这样的一个过程中，笔者也期待有更多水利工作者来研究与探讨流域水资源保护的管理模式问题，提出和改进流域水资源管理与保护工作的新理念、方式与措施，减少制度完善过程中的成本代价。