淡水资源短缺是我国的一大基本国情，水利设施薄弱是我们国家的经济社会持续健康发展的一项突出制约。我国淡水资源仅占世界总量的6%，比耕地占比还要低3个百分点，人均水资源量仅为世界中等水准的28%，比人均耕地占比还要低12个百分点。目前，我国年平均缺水400亿立方米，2/3的城市不同程度缺水，地下水超采面积达19万平方公里，水功能区水质指标达标率仅为42%。

  新中国成立以来特别是改革开放以来，我国水资源节约和保护工作慢慢地增加，以水功能区管理为核心的水资源保护制度体系初步形成。但总体上看，目前我国水资源管理仍较为粗放，主要体现为“一低、一高、两重”：农业灌溉用水效率较低，仍比先进国家低0.2～0.3；万元工业增加值用水量较高，仍明显高于发达国家；河湖水污染和地下水超采仍较严重，一些地区“有河皆污，有水皆脏”，一半以上的城市地下水遭到污染。

  随着工业化、城镇化深入发展和全球气候平均状态随时间的变化影响，我国水资源、水生态、水环境面临更加严峻的形势。为此，2011年中央一号文件明白准确地提出，实行最严格的水资源管理制度，通过建立“三项制度”，确立“三条红线”，着力改变当前水资源过度开发、用水浪费、水污染严重等明显问题，使水资源要素在我们国家的经济布局、产业高质量发展、结构调整中成为重要的约束性、控制性、先导性指标。

  确立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制。一号文件提出，到2020年，全国年总用水量控制在6700亿立方米以内。

  守住这条红线，关键要推进水资源管理从供水管理向需水管理转变。为实现全国用水总量的控制目标，一号文件要求落实重要江河流域水量分配方案，建立流域、省、市、县四级取水总量控制指标体系，同时提出了三个“严格”：严格执行建设项目水资源论证制度，对擅自开工建设或投产的一律责令停止；严格取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水，对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁采和限采范围，逐步削减地下水超采量，实现采补平衡。

  确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。一号文件提出，到2020年，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

  为守住这条红线，一号文件提出要尽快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，把节水工作贯穿于经济社会持续健康发展和群众生产生活全过程。文件要求强化节水监督管理，严控高耗水项目建设，落实建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度。为提高用水效率，文件要求抓紧制定节水强制性标准，尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品，快速推进节水技术改造，普及农业高效节水技术，全面加强企业节水管理。

  确立水功能区限制纳污红线，严控排污总量。一号文件提出，到2020年，主要江河湖泊水功能区水质显著改善，城镇供水水源地水质全面达标。

  为实现这个目标，文件提出按照水功能区目标要求，从严核定水域纳污容量，严控入河湖排污总量；建立水功能区水质达标评价体系，强化水功能区达标监督管理，特别要加强水源地保护和监测，切实保障饮用水安全。文件要求各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。

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