水利部格外的重视水库库区管理工作，但库区管理问题复杂，库区管理涉及部门多，不少水库库区跨越不同的行政区域，库区管理缺乏系统全面且符合库区特征的法律和法规依据，库区管理体制机制不顺畅，库区临时淹没区存在人员、城（集）镇、村庄、企业和事业单位、基础设施等占用问题，长期得不到有效解决将影响水库防洪安全、水质保护、水环境治理，制约库区统筹发展和安全。为此，水利部强调要加强水库库区管理研究，研究制定库区管理法规和政策，保障库区安全运作和效益充分的发挥。本文针对水库库区管理深入开展调查研究，重点调研库区管理情况，总结地方经验做法，分析存在的主体问题，提出强化库区管理的意见建议。

  库区管理涉及部门多，包括水利、自然资源、生态环境、住房城乡建设、能源、农业农村、林业和草原、交通运输、文化和旅游、公安等。其中，政府承担水库安全运作、防汛安全的行政责任，牵头组织协调有关部门做好水库安全管理，落实管理经费，划定水库管理和保护范围，组织重大安全事故应急处置；承担库区“四乱”问题清理的河长责任、水环境治理等工作的牵头责任。水行政主任部门主要承担水库运行安全的主管部门责任，做好行政许可，开展监督抽查，指导水库管理单位落实责任，加强管理，保障水库运行安全，库区不被围垦、侵占。其他部门按照部门职能，各司其职，依法行使库区监管职责，如库区范围内的采矿管理、林地和耕地管理、养殖管理、电力设施管理、气象设施管理等。但库区管理内容多，职责分工不够明确，协调机制不顺畅。

  库区管理事项最重要的包含库区管理与保护范围划定、涉库建设行政审批，防汛安全、经营管理、文旅管理，水行政、渔政、交通执法，以及水面保洁、库区临时淹没、防溺水、水质保护、水环境治理等。其中，水行政审批最重要的包含水库管理范围内建设项目、取水许可等涉库安全的各类生产经营活动。库区保护范围内资源开发利用由有关部门按职责审批（实际上审批的法律依据并不明确）。

  从库区利用主体看，库区管理事项涉及政府、部门单位、企业和个人等不同主体。政府常见利用行为包括招商引资、房地产、文旅、市民广场建设项目等；部门单位常见利用行为包括公益设施建设、土地整理、农业开放、部门管理用房设置等；企业常见利用行为包括工矿企业生产、堆场等；个人常见利用行为包括民房搭建、养殖、种植、管护房等。

  国家层面没有针对库区的专门立法，库区管理主要是根据水法、防洪法、河道管理条例、水库大坝安全管理条例等法律和法规，《小型水库安全管理办法》等规范性文件，以及地方立法和规章。经初步统计，目前全国省级行政区均颁布了河湖或河道管理条例或办法，近一半涉及库区管理相关联的内容，最重要的包含河湖保护、河道管理、河道采砂、河湖长制、流域或特定湖泊保护等。库区管理已有一定制度基础。

  由于库区管理涉及面广，除了水利行业内的法律和法规，库区管理还须遵循环境保护法、土地管理法、森林法、湿地保护法、突发事件应对法、防震减灾法等其他领域法律法规。

  按照属地管理原则，主要由水库所在地人民政府水行政主管部门承担库区监管职责，负责库区管理和保护范围内的水行政执法，并按照管理权限，对管辖范围内各项水事活动做监督检查，依法查处水事违法活动。

  在执法过程中，主要依托河湖长制平台，发挥河湖长统筹协调作用，由水利、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、公安等部门依据职能，从违法建设、违法用地等方面开展联合执法。对各部门执法依据不充足的，尽量由属地做工作，争取能自行整改。个别水库如湖北白莲河水库通过地方立法，明确水库管理单位综合执法支队对库区各类活动具有唯一执法效力。但目前都会存在多部门联合执法协调机制不顺畅问题。

  各地对于库区管理和保护范围划定标准差异大。江苏、浙江、广东等省份以移民征地线作为划定依据，广西、重庆、云南等省份以校核洪水位划定。

  库区管理和保护范围划定工作持续开展。水利部近年作过统一部署，不少水库管理和保护范围划定工作已基本完成，埋设了界桩，并对划定成果进行了公示。但库区管理范围确权难度大，很多老工程库区土地多为当年直接划拨，未开展征地迁赔和办理不动产登记证，部分办理土地证的未落实具体坐标，不受自然资源部门承认，同时遭到当地村民。

  库区临时淹没范围仅征地移民线以下开展迁赔的情况较为普遍，一些水库库区临时淹没范围内目前还有不少人员、城（集）镇、村庄、企业和事业单位、基础设施、耕（园）地等，部分土地被划为耕地甚至永久基本农田。某大型水库479.00（正常蓄水位、征地线m（设计洪水位），影响32个村3.2万人；484.84~490.00m（校核洪水位），影响27个村2.58万人。同时，库区临时淹没缺少补偿机制，一些水库蓄水位常年较低，一些水库库区临时淹没范围内实物情况不明，极度影响水库防洪调度与决策。

  当前我国法律和法规中对库区、淹没区、消落区、库汊、管理范围、保护范围等概念未明确规定，各地理解和执行存在一定的差异，影响库区管理。

  当前库区管理主要参照湖泊和河道来管理，从水库管理角度来看，库区管理与河道管理有明显区别，然而库区管理与河道管理的关系在法律和法规中未明确，影响库区管理。

  当前我国没有专对于库区的法条，水法、防洪法及《水库大坝安全管理条例》等法律和法规涉及少量库区内禁止性行为，但系统性十分不足，在库区管理体制机制、管理内容、涉库建设审批和行政许可、库区开发利用和管理保护、淹没赔偿等方面缺乏明确的依据。比如水库周边常见的钓鱼、游泳、戏水等行为，存在很大安全风险隐患，易发生溺水事件。饮用水源水库尚可根据水污染防治法由生态环境部门进行监管，但非饮用水源水库未有明确条文规定。

  库区管理事项多、涉及部门多，一些水库库区内土地未完成征收手续，导致与自然资源、农业农村、林业、生态环境、交通运输等多个部门存在管理范围或红线重叠，管理事项交叉。其他部门法规制度对水库库区正常管理存在影响，解决机制尚未明确。

  一是受到耕地、永久基本农田影响。部分已建水库管理房所在部位被自然资源部门划定为耕地或永久基本农田，自然资源部门认定管理房为违建并要求拆除，计划建设管理房的因水库周边均为耕地而无法建设。另外，存在一些大坝管理范围被划定为耕地或永久基本农田的情况。

  二是受到林地影响。一些水库因常年干旱，生长树木被划为林地，直接影响水库行洪，但因被列在册，难以砍伐或移除。

  三是受到湿地影响。一些地方按照湿地保护法，将水库纳入湿地管理。因自然保护区在自然资源确权登记时优先于河湖库，故水库被划为湿地，导致水库在进行除险加固、维修养护、清淤等库区管理工作时，由于“三线一单”等政策要求，几乎没办法正常开展，水库隐患不能及时消除，影响水库安全运作和下游人民生命财产安全。

  四是受到铁路、燃气管道、隧道等影响。当铁路、燃气管道、隧道等位于水库管理范围，特别是位于大坝管理范围内时，根据铁路法等其他领域法律和法规的保护要求，水库除险加固、维修养护等难以实施。

  跨区域水库协调难的重点是权责利不统一，由于缺乏有效的上级协调机制和专门的补偿机制，得不到水库效益的库区属地没有动力做好库区管理工作。某水库库区70%由上游省份管理，30%由下游省份管理，由于水库大坝管理权、供水均归下游省份，上游省份认为在库区管理上只有义务没有权利，多年来难以达成协调机制。

  多部门联合执法协调机制不明确。库区因存在大部分土地未完成征收手续，土地权属、性质不一等问题，很难按水利功能用地统一管理。在库区执法管理中，存在执法依据不足、信息共享不畅情况，执法处置难以落实到位。

  此外，仅依靠库区执法难以有效解决库区违法问题，出现一些明显的异常问题后再开展执法影响库区管理时效性，可优先考虑建立明确的违法干预机制，在库区活动尚未达到违法程度时及时进行人工干预。

  一是部分水库划界质量不够。库区划界因不涉及土地权属利益问题而相对简单，但由于资金困难、部门协调等问题，仍存在部分划定成果质量参差不齐、不足以满足国土“一张图”要求等情况。

  二是库区确权所涉土地权属利益复杂。主要是水库库区征地不彻底、土地权属不清问题，导致部分水库存在“一地两证”的情况。已完成确权的对象也多为大坝等枢纽工程，库区确权较少。土地证更改为不动产登记证后，已经取得土地证的单位很少主动换证，对于库区的产权意识有待增强。

  三是历史遗留问题解决存在难度。由于历史遗留问题，库区常水面以上土地历史上已经由商业开发、宅基地、农业生产等获得合法正规土地证。现行法规制度对于在库区范围内存在占用的情况下如何确权规定得不够详细，目前尚缺具有可操作性的处置流程规定。

  部分水库库区淤积严重，影响水库防洪安全和综合效益发挥。目前各地对于水库淤积底数不清楚，库容曲线长期未测量更新，泥沙淤积分布规律和淤积物情况不明确，水库清淤相关制度和技术规范尚不完善，存在侵占库容甚至防洪库容等问题。此外，地方政府缺乏库区管理保护意识，一些地区库区侵占问题突出，水库临时淹没区内存在人员、城（集）镇、村庄、企业和事业单位、基础设施、耕（园）地等问题，亟待研究解决。

  一是库区情况监测与应急管理能力会比较低。水库库区普遍缺乏全天候监测能力，很少有水库能运用卫星遥感、无人机、北斗等高新科技进行库区监测，对库区临时淹没范围内的实物数量掌握不足，对库区侵占情况掌握得不全面不及时，影响水库防洪调度决策。此外，水库防洪调度库区临时淹没区应急措施不明确，应急启动条件、应急组织、预警发布、信息共享、应急响应、应急处置、应急结束等各环节要求不规范不清晰。

  二是水库安全与效益发展不平衡。当前一些地方在统筹水库发展和安全方面缺乏协调，库区管理往往难以把握平衡点。一些地方过分强调工程安全，水库效益发挥受限；也有部分地区过分追求利益，盲目利用库区建设光伏发电、浮动码头、旅游经营等，存在安全风险隐患，影响水库安全，工程安全与效益充分的发挥方面缺乏统一规划和协调。

  督促各级水利部门提高水库库区管理重要性认识，加强组织领导，切实履行库区监管责任，充分的利用河湖长制平台，主动协调有关部门，持续推进库区确权划界工作，加强库区侵占问题监管，做好库区淹没区管理，积极开展水库淤积治理，保障库容安全，充分的发挥水库防洪减灾作用。

  制定加强水库防洪库容和库区防洪调度淹没区管理的有关政策。应每年汛前组织对有防洪功能的水库淤积和侵占情况做逐库摸排，对存在淤积或侵占问题的水库开展库容曲线测量；对有防洪功能的水库逐库调查坝顶高程以下库区防洪调度淹没范围内人员、城（集）镇、村庄、基础设施、耕（园）地等重要实物数量及指标信息，并定期更新。对于淤积和侵占防洪库容的水库，应及时开展防洪能力评估，对非法侵占库容的应限期整改，淤积影响防洪安全的应科学论证后积极地推进清淤工作。问题整改前，应采取比较有效防汛度汛措施，切实保障水库安全度汛。对于非法侵占极度影响防洪安全的，要依法依规对相关责任单位和人员进行追责问责，涉及违法的依照法律来追究法律责任。

  尽快出台文件，明确库区、淹没区、消落区、库汊等定义和规定。综合利用移民征地线、校核洪水位线等特征线，明确库区管理和保护范围的确定原则和方法，保障水库正常运行，推动管理范围颁证。

  加强上位法支撑力度。水法、防洪法及《水库大坝安全管理条例》等修订中加强库区管理与保护规定，解决库区管理与保护法规制度缺位问题，从法律和法规层面解决不同部门政策矛盾问题，理顺库区管理和保护的体制机制，完全解决跨部门、跨区域等管理问题。将库区管理纳入《水库大坝安全管理条例》修订，增设库区管理与保护专章，对关键环节加以规定。鼓励针对库区管理地方立法。

  要理清水库管理的责任体系，明确地方政府、水行政主任部门、水库管理单位、其他各有关行业主管部门的责任。

  库区管理涉及多个部门且常常跨越多个区域，要在划定库区管理和保护范围的基础上，最大限度地考虑受益方和损失方责权利，明确管理区域间的管理和协调模式。建议由库区地方人民政府主导，水行政主任部门牵头负责跨部门协调机制，解决库区内水资源、环保、渔业、交通等行业问题。

  由于水库管理单位本身不具备执法权，应当与水政执法单位建立协调机制。涉及多部门执法监管的，还应建立信息共享和联合执法监管工作机制。应注意事前管理，在库区违背法律规定的行为发生前，及时干预库区内不恰当的人类活动。鼓励针对库区管理加强地方立法，有条件的地方设置专门库区执法部门。

  各地按照依法依规、因地制宜原则确定库区管理与保护范围标准，以“禁新增、减存量”的原则建立长效消除机制。对非法占用应按照库区管理规定立即整改，对历史上形成的但不符合库区管理规定的占用，采取逐步退出政策，政府能够直接进行鼓励性补贴。对于库区管理范围有人员占用的，应当逐步迁出。加强与国土空间规划相关平台做好衔接，支撑库区管理范围、保护范围划定及大坝安全管理工作。

  综合考虑供水分配、取水许可、排污许可、渔业养殖等水资源保护与利用要求，明确水资源利用权利主体的合法性，规定权利主体的权利内容和行使方式要求，确定相关权利客体的范围。分区划定库区的禁止、限制、开放建设范围，明确审批程序和相关主体。

  明确消落区土地权属，消落区土地的利用应确保工程安全并服从水库调度，对于库区内城镇、村庄、耕地等既成事实的情况，兼顾水土保持、水资源保护和库区移民使用，分类施治。明确消落区土地利用的风险及其责任承担者。

  可鼓励有条件的水库充分的利用库区资源，盘活水库资产，完善库区管理和保护的良性循环机制。鼓励超蓄区的单位和个人购买保险，为临时淹没提供稳定补偿来源。

  充分利用卫星遥感、北斗、无人机等现代化监测技术，结合人工巡查、智能巡检、视频监控、仪器监测等手段，构建水库库区动态监测体系，切实提升库区侵占信息数据自动采集与分析水平，加强对筑坝拦汊、围（填）库造地、垃圾填埋、弃渣弃土、非法建筑（设施）、围垦种植等情况监测，准确动态监测库容侵占情况。

  加快构建雨水情监测预报“三道防线”，开展水库防洪调度预演，掌握库区淹没影响区域与危害程度，加强库区淹没风险判别与预警，提高水库防洪调度决策能力和库区应急管理能力及成效。

  结合现代化水库运行管理矩阵建设工作，按照水利部有关要求，加强库区全要素信息掌握、全天候动态监测、库区汛情险情预警、库区防洪仿真预演等工作。

  尹江珊，侯文昂，张士辰，等.我国水库库区管理现在的状况和建议[J].中国水利，2023（16）:30-34.

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