全国年平均缺水量500多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全，严峻的水资源形势促使国家实行最严格水资源管理制度，把水安全上升为国家战略。

  2月16日，国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(以下简称《意见》)。同日，国务院新闻办举行新闻发布会，介绍背景情况。

  《意见》明白准确地提出水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的主要目标。根据《意见》，我国将实施“四项制度”用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。

  2月16日，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，《意见》指出，为贯彻落实好中央水利工作会议和2011年中央1号文件的要求，我国将实行最严格水资源管理制度，加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制。

  同日，国务院新闻办举行新闻发布会，介绍《意见》出台背景和主要内容等方面情况。

  “水是生命之源、生产之要、生态之基，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。”水利部副部长胡四一在新闻发布会上说。

  《意见》指出，当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日渐突出，并已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

  据胡四一介绍，目前我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地占比还要低12个百分点。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全。

  当前我国水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。2010年有38.6%的河床劣于三类水，三分之二的湖泊富营养化。2010年全国废污水的排放总量达到了750亿吨，河流水质的不达标率接近40%，其中丧失了使用价值的劣五类水占了20%，直接威胁到城乡的饮水安全和人民的身心健康，胡四一介绍说。

  “最严格的水资源管理制度其实就是最严格的水资源的管控目标。红就从另一方面代表着是最严格，线是一个管控的目标。”胡四一在新闻发布会上表示。

  “用水效率控制红线年用水效率达到或接近世界领先水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；

  “水功能区限制纳污红线年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围以内，水功能区水质达标率提高到95%以上。

  “三条红线从水利部的政策提升到国家的政策，表明了我国已经把水安全上升为国家战略。”马军认为。马军是北京公众与环境研究中心主任，主导编写了我国首个水污染公益数据库“中国水污染地图”。

  “三条红线是一个未雨绸缪的战略，这三条红线一定不可以再被突破，否则非常有可能导致经济和社会持续健康发展的硬着陆。”马军说。

  马军表示，事实上，我国目前的用水量已超越了6000亿立方米，但按照水利部之前的提法，全国用水总量这条红线年的时候，才应该设定到6000亿立方米，所以这次在国务院的《意见》中，把这条红线亿立方米。

  根据《意见》，为加强水资源开发利用控制红线管理，我国将严格实行用水总量控制，严格规划管理和水资源论证，严控流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护强化水资源统一调度。

  为保障政策实施，我国将建立水资源管理责任和考核制度。同时健全水资源监控体系，完善水资源管理体制并健全政策法规和社会监督机制。

  马军告诉法治周末记者，不论在城市还是在农村地区，水资源污染对于公众健康的影响是难以估量的，污染的蔓延不但使饮用水本身不安全，还会引发土壤、地下水、近海等一系列污染，从而使粮食、蔬菜、水产品也受到污染，最终会影响公众健康。

  马军说，问题还不止这些，我国在水资源的开发、利用和保护方面还存在诸多问题。

  例如，我国水资源利用方式比较粗放，农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，与世界领先水平0.7至0.8有较大差距。

  此外，不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已达到76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%，已超越承载能力，引发一系列生态环境问题。

  《意见》对此也提出了解决方案，我国将实施“四项制度”用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。

  “最严格水资源管理制度的重点是如何落实，四项制度落实起来难度都会很大。”马军告诉法治周末记者。

  “原因在于，地方政府和地方官员还是把经济发展放到了环境保护之前，放到了水资源的保护之前。在经济发展为王、GDP增长为王的地方利益面前，有时再好的制度也不得不妥协。”马军认为。

  以往的水资源管理手段和效果不佳，最主要的问题是没形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的措施没能够以考核、审批运行手段予以体现，胡四一认为。

  “目前我国的水资源管理体制上有些关系没有理顺，在体制上还存在部分障碍。如一些地方还没有实施水污一体化管理、部门职能交叉。”中国水科院水资源配置研究室主任谢新民告诉法治周末记者。

  “此外，地表水和地下水统一调配统一管理还存在一些问题，水站管理的监测手段也有待逐步加强，计量设施建设、监控系统建设还有些滞后等。”谢新民说。

  马军对此表示，自己最担心的是，最严格水资源保护制度会重蹈环境评价制度的覆辙。

  环境评价制度，指在进行可能会影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动会造成的环境影响做出详细的调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策以及制订相应方案。2003年1月1日，《环境影响评价法》正式实施。自此，环评制度被以法律的形式固定下来。

  然而，据《新世纪》报道，2011年全年，至少有40多个大型项目被环保部点名。被点名问题大多是这些项目环评未批先建、改建未批等。由于“违法成本低，守法成本高”，环评制度被各级地方政府及大中型国有企业“架空”。

  “与环评制度类似，用水总量控制制度中也规定，要严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准。如果水资源论证制度在地方执行的过程中走了样，那结局注定和环评制度一样仅仅是一个橡皮图章。”马军告诉法治周末记者。

  马军还表示，最严格水资源管理制度不仅对既有的制度缺陷、漏洞要填补，还要让公众参与到水资源的管理过程中，发挥公众参与的制衡作用，找到社会持续健康发展和水资源保护的平衡点。

  《意见》的一大亮点是鼓励开展水权交易，建立健全水权制度，运用市场机制合理配置水资源。

  11年前，中国第一次水权交易的案例发生在浙江省义乌市。2000年11月，义乌市一次性出资2亿元，向浙江省东阳市买断了每年5000万立方米水资源的永久使用权，成为中国水权交易的第一案。

  2005年1月6日，在义乌市和东阳市的通水典礼上，时任水利部副部长的索丽生说，东阳市与义乌市水权交易的成功实施，在步入市场方面意义重大。对于两市来说，不仅会让东阳人进一步思考怎么样进行水资源的节约、配置、开源，也让义乌市慎重考虑怎么节约、利用好这些买来的水。

  谢新民告诉法治周末记者，我国部分地区，如黄河流域的河套灌区，已经开展水权转让工作，也取得了显著成果。之前，河套灌区用水量很大，国家节水改造的投资也有限。灌区的水权转让，是通过当地的工矿企业投资来支援农业搞节水，农业把节省下来的这部分水再通过水权置换的方式支持工业的发展。

  “这样就克服了国家对农业节水的投入不足，在政府宏观调控和市场微观调节的相互作用下，使得缺水的问题尤其是工业缺水的问题得到很好的解决。国家很多地方都在做有益的探索。”谢新民说。

  “比如老企业，它有取水许可的指标，新企业现在已无了，就应该是暂停批准和限制批准，这时候我们鼓励两个企业之间能够直接进行水权转让，通过经济手段来解决这样的问题。”水利部副部长胡四一表示，鼓励探索利用经济手段来促进资源的配置、节约和保护。

  马军认为，所有的水权交易要建立在对用水总量严控的基础之上，如果用水总量得不到有效控制，水权的交易就会沦为纯粹的市场游戏。