中国和日本水资源管理体制有很大差异。日本将水资源管理职能分散在多个政府部门，实行分部门管理体制，中国实行流域管理和行政区域管理相结合的水资源统一管理体制。本文从水资源自然条件和经济社会持续健康发展状况、水资源形势和管理任务、历史沿革和国家体制等多个角度，对中日水资源管理体制差异的原因作简要分析，提出中国不宜盲目效仿日本，应该结合中国国情，在强化水资源统一管理的基础上，推行区域涉水行政事务的统一管理。

  日本的水资源管理体制有三个特征：一是分部门分级管理，俗称“多龙管水、多龙治水”。中央政府层面具有水源管理职能的部门主要有：国土交通省、后生劳动省、经济产业省、农林水产省和环境省5个部门。国土交通省负责水资源长期供需方面的基础性、综合性政策及规划的策划、立项及推行（由内设的水资源部具体负责），河流管理、治水工程、河流综合开发工程的组织实施（由内设的河川局具体负责），以及下水道有关政策的立项、组织实施及指导监督等工作（由内设的下水道部负责）。国土交通省还设立了9个地方整备局作为其派出机构，地方整备局受国土交通省的委托，行使有关水资源管理的职责；后生劳动省负责上水道（自来水）管理；经济产业省负责工业用水、发电用水有关政策及管理；农林水产省负责农业用水等农业基础设施建设与管理、土地改造、森林保护工程；环境省负责水资源保护（水污染防治）有关政策及管理；二是根据历史沿革,水资源机构、国土整备局和地方政府机构负责河流的开发，开发和管理按市场方式运作。根据《水资源开发公团法》，成立了水资源机构，以独立法人资格负责重要流域的水资源开发，并管理有关水资源开发利用设施；三是多部门协调制度。为解决“多龙管水”体制的弊端，日本也建立了相应的协调机构。水资源开发利用保护等一切重大事宜由总理大臣管理协调，为减轻其日常工作负担，由国土交通省内设的水资源部负责水资源日常管理的协调。通过走访调查了解到，日本尽管建立了这样的制度，仍然感到协调各部门是一件困难的事。

  在2002年新《水法》出台之前，中国实行的也是分部门分级管理的体制，多年的实践证明这种体制带有严重弊端，2002年新《水法》出台后，中国的水资源管理体制产生了明显变化：一是实行水资源统一管理。水利部代表国务院对水资源统一规划、统一调度、统一发放取水许可证和收取水资源费、统一管理水量与水质、统一管理地下地表水；二是流域管理与行政区域管理相结合；三是统一管理与分级管理相结合。水利部代表国家对水资源统一管理，各级水行政主任部门按照职责进行分级管理；四是推行区域涉水事务统一管理。区域将防洪（排涝）、水源地保护、供水、用水、节水、排污的治理、再生水回用等按照水循环的自然规律，对涉水事务统一管理。

  日本在气候带上属于亚洲季风地带，降水量充沛，多年平均降水量约为1700mm，接近于世界平均年降水量的两倍。中国多年平均降水量约为650mm，仅为日本降水量的38％。这一明显差异构成了两国水资源条件不同的自然基础因素。日本人均水资源占有量3323m3，比中国人均水资源量多50％。日本因降水量较为丰沛，可以完全依靠自然降雨维持陆地植被发育良好，森林覆盖率高达60％左右，居世界首位，因此能基本不考虑河道以外的人工生态供水问题。而中国因降雨不足以及人的因素，森林覆盖率仅为13％，而沙漠、戈壁、风蚀地和沙漠化土地总面积达156.8万平方公里，占了国土面积的16.3%，近几十年来还有逐步扩大的趋势。如中国西北内陆区是绿洲经济，降水在200mm以下，无灌不殖，为保护绿洲、抵挡沙漠入侵和改善生存环境，需要人工维护生态，这些植被建设消耗大量的水资源。因此，日本虽然也存在某些特定的程度的缺水问题，但相对而言，中国缺水问题更严重，而且还需要同时考虑人工生态的需水问题，这使得中国水资源紧缺的形势雪上加霜。不利的自然条件要求必须统筹考虑经济社会持续健康发展需求和维持生态与环境，统筹考虑水资源的统一配置和统一调度。这是中国实行水资源统一管理的自然基础因素。

  2、经济社会持续健康发展阶段和用水状况的差异是中日实行不同水资源管理体制的社会和经济基础

  日本从上世纪50年代中期至90年代初，经历了经济社会持续健康发展的高速阶段。在这一时期，需水增长较快，大规模开发利用水资源，之后随着经济稳步的增长速度的放慢，以及日本注重环境质量的改善，近十几年来，日本的需水量已经基本稳定不再增长。农业方面，受土地等自然条件限制，60％的粮食从海外进口（相当于每年进口640亿立方米的水）。因为农业人口的减少以及粮食的进口，农业用水总量近年来还逐渐下降；工业上，占相当比重的电子产业都是低耗水产业，部分高耗水工业行业（如化工、钢铁）因技术进步，增加了重复利用率（目前工业用水重复利用率已达到80％以上），因此工业取水总量近年来反而略有下降；用水唯一增加的领域是生活用水（居民生活和服务业用水），但因日本的自来水普及率很高（1997年底自来水普及率已达到96.1％）以及较高的节水水平，因此生活用水增加的幅度并不大。

  中国目前所处的经济社会持续健康发展阶段与日本明显不同，中国正处于一个加快速度进行发展的时代。从和用水有关的角度看，中国的经济发展具有几个特征：一是发展速度快；二是第二产业比重增大，高耗水工业行业发展迅猛；三是粗放发展，各行业对水的利用率普遍不高，且排污量大；四是经济结构的布局和水资源自然布局不相适应。在农业方面，由于人口还在继续增长，为保证粮食安全，一方面加大节水力度,另一方面有条件的地区还要扩大一些灌溉面积；在工业方面，火力发电、化工、钢铁、纺织、造纸等高耗水工业发展迅猛，水重复利用系数低，工业取水总量还在以一定速度增加；生活用水方面，因中国目前城镇化率较低，相应的自来水普及率也较低，随着城镇化率和自来水普及率的快速提高，生活用水将以较快的速度增加。据有关规划成果预测，即便是采取强化节水方案，预计到2020年需水量也将达到7013亿立方米，需要在现状需水量基础上再增加833亿立方米，这在某种程度上预示着到2020年前，为满足经济社会持续健康发展需要，还要进行一定的水资源开发。一般而言，按照GDP增加预测未来需水量历来偏大，但国家经历一个从粗放用水到高效用水的过程，特别是处在经济社会快速地发展阶段，总的用水量还是要增加的。从以上情况能够准确的看出，日本从上世纪90年代起，已经从经济快速地发展期过渡到了经济平稳发展期，经济社会持续健康发展的需水增长量基本依靠不断挖潜、节水增效来实现。而中国整个经济社会持续健康发展正处于一个快速地发展期、一个用水相对粗放的时期，在强化节水的同时，根据详细情况,还是需要并且有可能开发利用一些水资源。这是中国区别于日本的一个显著特征。在这一段时期，严格进行需水控制管理、促使全社会提高用水效率与效益具有十分重要的意义。只有建立水资源统一管理的体制，才能在保障经济社会快速地发展的同时，尽可能降低水资源的开发利用量，维持环境与生态的良好。这是中国实行有别于日本水资源管理体制的社会持续健康发展保障基础的需求。

  目前，日本面临的水资源问题主要是特殊枯水年面临的缺水问题和水质问题。缺水问题在平水年或一般干旱年表现并不突出，只有在特殊干旱年才有明显的缺水问题；日本近年来致力于水环境改善，河川达标率已达到80％。中国在经济社会加快速度进行发展这个大的背景下，一种原因是水资源需求迅速增加和严重短缺之间的矛盾，另一方面是经济社会加快速度进行发展与水污染严重之间的矛盾。在这两个问题方面，中国的形势要比日本严峻得多。未来随着中国经济的加快速度进行发展，相应地对水需求量的迅速增加，缺水问题将更严重，水污染问题更加凸现，水生态保护任务更繁重。而多部门分割管理水资源的体制很难适应解决这样一些问题。形势要求必须建立水资源统一管理的体制，统筹、考虑和解决水资源问题，这是中国实行水资源统一管理的形势要求。

  日本实行的是三权分立的政治体制，强调避免权力的集中化。日本水资源实行分部门管理与日本的政治体制思想有很大的关系。但是，如果某种资源由多部门分割管理，往往会造成相互不衔接、没有一个部门对资源的总体状况负责、相互扯皮、资源配置效率低下的局面。新《水法》出台之前，中国实行的就是水资源分部门管理。实践证明，这种管理体制人为地带来了水资源管理的混乱。可以说，中国从水资源多部门管理改革为水资源统一管理，不单单是对中国国情与水情的理性分析，同时也是现实问题所迫和客观规律的要求。

  1．解决中国的水资源短缺和水污染问题，要建立取用水户内在的节水减污动力机制，理顺水管理体制是重要的保障条件

  中国一方面是水资源严峻短缺，另一方面是用水效率普遍偏低，这种矛盾充分暴露了现有水资源管理的不到位。“十五”以来，随着新《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》的出台，在取水许可、建设项目水资源论证、用水总量控制和定额管理、水资源有偿使用、排污管理等重点环节加强了管理，然而，从总体上看，水资源管理对水资源紧缺以及水污染严峻的形势还很不适应。形势要求一定要遵循水循环的自然规律，按照水循环的完整链条，统筹考虑取水、供水、用水、节水、治污、处理回用、水生态与环境的保护与修复等，建立从源头控制到末端控制完整的水管理体系，形成促进用水户节水减污的内在动力机制。这就要求彻底打破部门分割管理的体制，在水资源统一管理的基础上，推进区域涉水事务统一管理体制的建立，这是水资源管理到位的体制保障。

  我国严重缺水和用水效率低下并存的形势，与我们国家的经济增长的方式、产业结构和产业布局有很大关系。很多地区的经济发展没有充分考虑当地水资源条件，人为地加剧了水资源紧缺形势。实行积极的产业政策，转变经济稳步的增长方式，调整产业体系与产业布局，是解决我国长期缺水形势的重要措施。为此，一是根据水资源条件，调整不同区域经济发展方向和功能定位，优化区域产业布局。水资源紧缺地区坚决杜绝盲目发展高耗水、高污染工业，不得盲目扩大城市规模；二是国民经济和社会发展要最大限度地考虑水资源的承载能力。编制国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、进行重大建设项目布局必须量水而行，进行科学的水资源论证。要根据水资源承载能力和水环境承载能力，确定本地区的发展模式和产业体系；三是构建节水型产业结构。积极推进产业结构优化升级，走新型工业化道路，全面推行清洁生产，大力发展循环经济，加速淘汰浪费水资源、污染水环境的落后生产的基本工艺、技术、设备和产品。优化种植结构，发展高效节水农业和生态农业。

  3．在强化水资源统一管理的同时，应当充分的发挥市场在配置资源方面的基础性作用，通过市场引导促进水资源向高效率、高效益的方向流转

  日本、澳大利亚等国的水权制度值得中国研究和借鉴。应探索建立国家水权制度，在明晰初始水权的基础上，鼓励用水权拥有者将节约的水转让给其他用水户，形成激励用水户节水的机制和惩罚浪费水行为的机制。完善水价形成机制，制定由资源成本、工程成本和环境成本构成的完整水价，建立多层次供水价格体系，实行阶梯水价，充分的发挥水价的经济杠杆作用，激发人们节约用水的积极性。形成“超用加价，节约有奖，转让有偿”的利益机制，引导用水户自觉节水，转变全社会水资源利用方式，实现水资源优化配置和高效利用。

  解决中国缺水问题，最终是要落实到用水户上；解决中国水污染问题，关键还是排污的源头控制。鼓励公众广泛参与，促进民主管理，加强管理监督。建立完整举报机制，对浪费水、破坏节水设施的不良行为公开曝光。提高全民的水危机意识与节水意识，使人们树立正确的用水观念，形成人人节约用水并积极主动参与节水型社会建设的良好氛围。

  水是基础性的自然资源，社会中每个行业、每个部门都和水有密切的关系，都有节水和减污的义务。因社会分工不同，各部门、各行业的具体用水方法不一样，往往对水的认识就有一定的差别，就存在一个协调的问题。而现状部门之间、行业之间协调机制的不健全，在很大程度上影响了我国水资源管理政策的实施力度。从总体上看，应当将思想统一到建设节水型社会的高度，通过健全水资源统一管理体制，从管理体制上保障政策的完整性和连续性，但是，加强水资源统一管理，并不等于由一个部门包办代替，而应当充分的发挥各部门和各行各业的积极性，广泛参与水管理的具体工作。如何在水资源统一管理的基础上建立部门之间、行业之间的工作协调机制，是要解决的重要问题。